大力推進(jin)新(xin)(xin)型(xing)(xing)城鎮(zhen)化，已成為(wei)當前及未來全面建(jian)成小康社會的重(zhong)要工作。在新(xin)(xin)型(xing)(xing)城鎮(zhen)化建(jian)設中，中國既面臨難(nan)(nan)得(de)(de)機(ji)遇，也存在諸多(duo)困難(nan)(nan)和(he)(he)問題。其中，僵化的土(tu)(tu)地(di)(di)制(zhi)度(du)不(bu)僅減少了農民從(cong)土(tu)(tu)地(di)(di)轉(zhuan)讓中獲得(de)(de)更多(duo)的收(shou)益，還削弱了農民轉(zhuan)變為(wei)市民的積極(ji)性(xing)和(he)(he)主(zhu)動性(xing)。現在，戶(hu)籍制(zhi)度(du)和(he)(he)土(tu)(tu)地(di)(di)制(zhi)度(du)一道，已成為(wei)阻(zu)礙當前城鎮(zhen)化步伐的高坎。如果不(bu)打通(tong)戶(hu)籍制(zhi)度(du)和(he)(he)土(tu)(tu)地(di)(di)制(zhi)度(du)的“任督(du)二脈”，那么中國新(xin)(xin)型(xing)(xing)城鎮(zhen)化的目標就很難(nan)(nan)實現。因(yin)此，如何突破(po)土(tu)(tu)地(di)(di)制(zhi)度(du)掣肘，推進(jin)新(xin)(xin)型(xing)(xing)城鎮(zhen)化建(jian)設，是(shi)擺(bai)在眼前的重(zhong)要課題

⊙李長安

從(cong)目(mu)前的(de)改(gai)革(ge)(ge)勢態(tai)看，推(tui)進(jin)城(cheng)鎮化(hua)的(de)主要著力點(dian)在戶(hu)籍制(zhi)度(du)改(gai)革(ge)(ge)上。據有關部(bu)門的(de)人(ren)士稱，未來中(zhong)(zhong)國城(cheng)鎮化(hua)發展的(de)主要戰略任(ren)務，首先要有序推(tui)進(jin)農(nong)(nong)(nong)業轉移人(ren)口的(de)市民化(hua)，逐步解決(jue)現有2億多(duo)(duo)和每(mei)年(nian)新增1000多(duo)(duo)萬(wan)農(nong)(nong)(nong)民工的(de)半市民化(hua)問題。統(tong)籌推(tui)進(jin)戶(hu)籍制(zhi)度(du)改(gai)革(ge)(ge)和基本公共服務均(jun)等化(hua)，按(an)照分類(lei)推(tui)進(jin)的(de)原則(ze)，逐步把符合條件(jian)的(de)農(nong)(nong)(nong)民工轉為城(cheng)市居民。全面放(fang)開(kai)小城(cheng)鎮的(de)落戶(hu)限制(zhi)，有序放(fang)開(kai)中(zhong)(zhong)小城(cheng)鎮的(de)限制(zhi)。

這番表態基本上(shang)是對今年(nian)4月底即(ji)將召開(kai)的(de)“全國城鎮化工作(zuo)會議”定下了基調，也意(yi)味著戶籍(ji)制度改革(ge)有可能成為推進新(xin)型城鎮化工作(zuo)的(de)主要抓手(shou)。

毫無(wu)(wu)疑問(wen)，目前城(cheng)(cheng)(cheng)鄉分割的(de)(de)戶(hu)(hu)籍制度，使得進(jin)城(cheng)(cheng)(cheng)農民工無(wu)(wu)法(fa)享受到城(cheng)(cheng)(cheng)里人諸多的(de)(de)福利和保障，并(bing)大大增加(jia)了他們(men)落戶(hu)(hu)城(cheng)(cheng)(cheng)市的(de)(de)成(cheng)(cheng)本，并(bing)使他們(men)無(wu)(wu)法(fa)真正(zheng)融入城(cheng)(cheng)(cheng)市。也正(zheng)因為如(ru)此，進(jin)城(cheng)(cheng)(cheng)農民工對所在城(cheng)(cheng)(cheng)鎮普遍缺乏(fa)認同感，由此形成(cheng)(cheng)了舉世罕(han)見的(de)(de)“候鳥式”就(jiu)(jiu)業大軍。可(ke)見，現(xian)行(xing)的(de)(de)戶(hu)(hu)籍制度和土地(di)制度一道，已(yi)經成(cheng)(cheng)為阻(zu)礙當前城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化步伐的(de)(de)兩道重要屏(ping)障。如(ru)果不打通(tong)戶(hu)(hu)籍制度和土地(di)制度的(de)(de)“任督二脈”，那么中國新型城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化的(de)(de)目標就(jiu)(jiu)很難(nan)實現(xian)。

但是(shi)，如果僅(jin)(jin)僅(jin)(jin)局限在戶籍制(zhi)度(du)(du)改(gai)(gai)革(ge)，甚至單純地認為，僅(jin)(jin)靠戶籍制(zhi)度(du)(du)改(gai)(gai)革(ge)就能使(shi)新型(xing)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)“畢其功于一役(yi)”，那就不(bu)僅(jin)(jin)是(shi)對新型(xing)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)內涵的(de)誤解，也會使(shi)改(gai)(gai)革(ge)偏(pian)離了新型(xing)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)發展(zhan)的(de)戰略目(mu)標(biao)。換句話說，如果沒有土地制(zhi)度(du)(du)的(de)改(gai)(gai)革(ge)，或(huo)者說不(bu)對現行(xing)的(de)土地制(zhi)度(du)(du)進行(xing)先期的(de)改(gai)(gai)革(ge)，那么城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)的(de)推(tui)進就會困難重(zhong)重(zhong)。

之所(suo)以這么說，主要(yao)的(de)(de)(de)理由是：戶(hu)籍制度(du)其實并(bing)(bing)未阻(zu)(zu)止農(nong)村剩余勞(lao)動(dong)力向(xiang)城(cheng)鎮的(de)(de)(de)流動(dong)。比(bi)如我(wo)國的(de)(de)(de)城(cheng)鎮化加速是自改革開放伊始(shi)就開始(shi)了(le)，當時最大(da)的(de)(de)(de)動(dong)力是農(nong)村勞(lao)動(dong)生(sheng)產率的(de)(de)(de)提高以及(ji)進城(cheng)務(wu)工(gong)(gong)條(tiao)件的(de)(de)(de)放寬(kuan)。這些(xie)年來，盡管管理部(bu)門(men)出臺了(le)一系(xi)列戶(hu)籍改革的(de)(de)(de)政策和(he)措(cuo)施，但依然進展不大(da)，城(cheng)鄉分割(ge)和(he)地域分割(ge)的(de)(de)(de)現狀并(bing)(bing)未有根本改觀。不過，嚴(yan)格的(de)(de)(de)戶(hu)籍制度(du)似乎并(bing)(bing)未阻(zu)(zu)止城(cheng)鎮化的(de)(de)(de)進程(cheng)，農(nong)民工(gong)(gong)進城(cheng)的(de)(de)(de)規(gui)模越(yue)(yue)來越(yue)(yue)大(da)，我(wo)國城(cheng)鎮化率也穩步提高。有關實證研究也表(biao)明，戶(hu)口并(bing)(bing)非是影響農(nong)民進城(cheng)最重(zhong)要(yao)的(de)(de)(de)要(yao)素。

實際上，對(dui)廣大農民(min)而言，土(tu)地(di)才是(shi)左右他們城鄉之(zhi)間來回流動、進(jin)而影(ying)響城鎮化進(jin)程的(de)(de)真正牽引力。從歷史來看，我國現(xian)行的(de)(de)土(tu)地(di)制(zhi)度(du)形成于上世紀七十年代末和(he)八十年代初。發(fa)軔于安徽鳳陽(yang)小崗(gang)村(cun)的(de)(de)家(jia)庭聯產承(cheng)包責任(ren)制(zhi)，使農民(min)開始(shi)獲得了自主經(jing)營土(tu)地(di)的(de)(de)權(quan)(quan)(quan)利。1986年6月份通(tong)過的(de)(de)《土(tu)地(di)管理法》,第一次對(dui)農村(cun)土(tu)地(di)的(de)(de)所(suo)有權(quan)(quan)(quan)和(he)使用(yong)權(quan)(quan)(quan)作出了具體規(gui)定。1998年8月對(dui)《土(tu)地(di)管理法》作了第二次修(xiu)訂，進(jin)一步確立了農村(cun)土(tu)地(di)所(suo)有權(quan)(quan)(quan)和(he)經(jing)營權(quan)(quan)(quan)分(fen)離的(de)(de)法律(lv)地(di)位。

隨著(zhu)農(nong)(nong)村(cun)勞動(dong)生產率的(de)(de)不(bu)斷提(ti)高，大量的(de)(de)農(nong)(nong)村(cun)剩余勞動(dong)力(li)開始涌入城鎮務工，于是在廣大農(nong)(nong)村(cun)地區普遍出現(xian)了土(tu)地轉(zhuan)(zhuan)包(bao)的(de)(de)現(xian)象。為(wei)了規范土(tu)地承(cheng)包(bao)和轉(zhuan)(zhuan)包(bao)行為(wei)，保(bao)護土(tu)地經營(ying)者的(de)(de)利益，2003年新的(de)(de)《農(nong)(nong)村(cun)土(tu)地承(cheng)包(bao)法(fa)》正式(shi)頒布，該法(fa)明確規定(ding)，通過家庭承(cheng)包(bao)取得的(de)(de)土(tu)地承(cheng)包(bao)經營(ying)權可以依法(fa)采(cai)取轉(zhuan)(zhuan)包(bao)、出租、互換、轉(zhuan)(zhuan)讓或者其他方式(shi)流轉(zhuan)(zhuan)。

但不(bu)論怎樣(yang)變化(hua)(hua)，我(wo)國的土(tu)地(di)(di)制度也只是在(zai)使用權(quan)或經(jing)營權(quan)的范圍內變化(hua)(hua)，所(suo)(suo)有(you)(you)制性質并(bing)未發(fa)生變化(hua)(hua)，即農(nong)村土(tu)地(di)(di)仍然屬于集體所(suo)(suo)有(you)(you)。農(nong)民(min)不(bu)能私自(zi)改變承包土(tu)地(di)(di)的用途，也不(bu)能在(zai)土(tu)地(di)(di)上(shang)包括自(zi)家宅基地(di)(di)上(shang)蓋房(fang)出(chu)售。由于土(tu)地(di)(di)所(suo)(suo)有(you)(you)權(quan)的缺位，農(nong)民(min)更不(bu)可能按照市(shi)(shi)場規則買賣土(tu)地(di)(di)。只有(you)(you)當建(jian)設(she)需要的時(shi)候，必須由政(zheng)府部門(men)先(xian)行(xing)征地(di)(di)，進行(xing)一(yi)級(ji)開(kai)發(fa)后再通過招拍掛出(chu)售給開(kai)發(fa)商。在(zai)這(zhe)個過程中(zhong)，農(nong)民(min)除了能獲得一(yi)定的拆(chai)遷征地(di)(di)補償(chang)金外，基本上(shang)與土(tu)地(di)(di)市(shi)(shi)場的高溢價無緣。

雖然(ran)擁有(you)的(de)是(shi)有(you)限(xian)產權，但(dan)土地(di)顯(xian)然(ran)還是(shi)農民以(yi)(yi)及(ji)數以(yi)(yi)億(yi)計的(de)進城農民工最(zui)大的(de)牽掛，并因此(ci)形成了對城鎮(zhen)化(hua)的(de)掣肘。具體來說，現行土地(di)制(zhi)度對城鎮(zhen)化(hua)的(de)牽制(zhi)作用(yong)主要(yao)表現在兩個方面。

一方面，大(da)大(da)減弱了農民進城(cheng)的(de)“推力”。隨著土(tu)地稀缺程(cheng)度的(de)加深和土(tu)地價(jia)值的(de)上升(sheng)，農村戶(hu)口開始變得具有越來越大(da)的(de)“含金量(liang)”。其(qi)結(jie)果，城(cheng)鎮化最大(da)的(de)難題，已(yi)經(jing)不(bu)(bu)是(shi)農民“能(neng)不(bu)(bu)能(neng)”進城(cheng)的(de)問(wen)題，而(er)是(shi)他們“愿不(bu)(bu)愿意”進城(cheng)成為城(cheng)里人的(de)問(wen)題。

目(mu)前，中國城鎮(zhen)(zhen)化(hua)的(de)(de)主要陣地(di)在中小城市特別(bie)是(shi)縣一級(ji)城市。據(ju)(ju)統計，我(wo)國共(gong)有縣級(ji)單位2800多個，人口占總人口的(de)(de)70%以(yi)上。可以(yi)說(shuo)，縣級(ji)地(di)區是(shi)我(wo)國推進城鎮(zhen)(zhen)化(hua)的(de)(de)重點板塊。可是(shi)，在這些(xie)地(di)方，戶口價(jia)值幾乎(hu)為零，農民(min)(min)雖然在縣城買(mai)房居住(zhu)，但(dan)絕大多數人卻并不愿意放棄農村(cun)戶口。據(ju)(ju)一項(xiang)調查(cha)，84％的(de)(de)農民(min)(min)工希(xi)望進城定居后(hou)能(neng)保留(liu)承包(bao)地(di)，67％的(de)(de)農民(min)(min)工希(xi)望能(neng)保留(liu)宅(zhai)基地(di)。

更讓人吃驚的是(shi)(shi)，新生(sheng)代農民工比他們的父輩對(dui)土地的要求還(huan)更強(qiang)烈，調查發現(xian)，無論哪個年(nian)齡組的農民工，如果進城定居，多數還(huan)是(shi)(shi)希望(wang)保留(liu)承(cheng)包(bao)地，極少愿意放棄承(cheng)包(bao)地，其中16-25歲希望(wang)保留(liu)承(cheng)包(bao)地的比重(zhong)達到(dao)89.6％，26-30歲希望(wang)保留(liu)承(cheng)包(bao)地的比重(zhong)達到(dao)90.3％。這(zhe)不(bu)能不(bu)讓人對(dui)未來(lai)我國城鎮化的動力是(shi)(shi)否(fou)充足充滿疑慮(lv)。

此(ci)外，對于(yu)許多農(nong)民而(er)言，土(tu)地收入(ru)盡管(guan)已經(jing)不(bu)(bu)是(shi)他(ta)們的主(zhu)要(yao)收入(ru)來源，但在(zai)社會保障(zhang)體系尚不(bu)(bu)完善(shan)的情況下，卻是(shi)他(ta)們最后的“保障(zhang)線”。一(yi)(yi)旦城(cheng)市經(jing)濟出現(xian)波(bo)動，他(ta)們就能夠退回農(nong)村，做到“有進有退”。特別是(shi)最近(jin)一(yi)(yi)些年(nian)來，由于(yu)惠農(nong)政策力度的不(bu)(bu)斷加強，我(wo)國許多地方都出現(xian)了“逆城(cheng)鎮化(hua)”的趨(qu)勢，大量的農(nong)民工放棄進城(cheng)打工而(er)回家務(wu)農(nong)，這(zhe)也(ye)是(shi)造成(cheng)近(jin)十年(nian)來開始出現(xian)的企業“用工荒”的重要(yao)原因(yin)之一(yi)(yi)。

另(ling)一方面，現(xian)行的(de)(de)(de)土(tu)地(di)制(zhi)度還(huan)會(hui)降低(di)城鎮化的(de)(de)(de)質量，剝(bo)奪(duo)了(le)農民應有的(de)(de)(de)土(tu)地(di)增(zeng)值收(shou)(shou)益，激發了(le)社會(hui)矛盾。由于現(xian)行的(de)(de)(de)土(tu)地(di)所有權(quan)(quan)都歸國家和集體所有，農民對自(zi)己使用(yong)的(de)(de)(de)土(tu)地(di)缺乏有效的(de)(de)(de)話語權(quan)(quan)和定價權(quan)(quan)，在土(tu)地(di)被征用(yong)時(shi)無法獲(huo)得(de)應有的(de)(de)(de)土(tu)地(di)轉(zhuan)讓(rang)收(shou)(shou)益，致使大(da)量的(de)(de)(de)土(tu)地(di)溢價流入地(di)方政(zheng)府與開發商的(de)(de)(de)腰包。

據研究人員估(gu)計，通過高額的(de)(de)(de)土地差價，農民至少(shao)損失(shi)了30萬億的(de)(de)(de)土地收(shou)益。還有學者經過測算(suan)后得(de)出(chu)的(de)(de)(de)結果顯示，如果農民能夠在(zai)土地交易中具有決(jue)定權(quan)的(de)(de)(de)話，那么他們的(de)(de)(de)人均真實收(shou)入將至少(shao)增加(jia)30%。在(zai)城(cheng)鎮化(hua)的(de)(de)(de)過程中，由于征地拆(chai)遷引發(fa)的(de)(de)(de)社(she)會矛盾也日(ri)益尖(jian)銳。中國(guo)社(she)會科學院發(fa)布的(de)(de)(de)2013年(nian)《社(she)會藍皮書》就曾指出(chu)，近(jin)年(nian)來(lai)，每年(nian)因(yin)各種社(she)會矛盾而發(fa)生的(de)(de)(de)群體性事件(jian)多達數萬起甚至十(shi)余(yu)萬起，其(qi)中征地拆(chai)遷引發(fa)的(de)(de)(de)群體性事件(jian)占一半(ban)左(zuo)右。

不僅(jin)如此(ci)，現行(xing)的(de)土(tu)地制度還成(cheng)了(le)我國(guo)(guo)農(nong)(nong)(nong)村(cun)勞動(dong)生(sheng)產(chan)(chan)率(lv)進一步提(ti)高、實(shi)現農(nong)(nong)(nong)業(ye)生(sheng)產(chan)(chan)規模化集中化的(de)障礙。我國(guo)(guo)農(nong)(nong)(nong)村(cun)勞動(dong)生(sheng)產(chan)(chan)率(lv)雖(sui)有(you)所(suo)提(ti)高，但和發(fa)達國(guo)(guo)家相比仍差距甚遠。比如美(mei)國(guo)(guo)大約有(you)3億(yi)(yi)人口，但僅(jin)有(you)400萬左右的(de)農(nong)(nong)(nong)民(min)，平(ping)均每(mei)個農(nong)(nong)(nong)民(min)的(de)供養(yang)人口超(chao)過(guo)75人。相比之下，中國(guo)(guo)有(you)13.4億(yi)(yi)人口，專門從事農(nong)(nong)(nong)業(ye)的(de)人口卻有(you)3億(yi)(yi)多，平(ping)均每(mei)個農(nong)(nong)(nong)民(min)僅(jin)供養(yang)不到(dao)5個人。以此(ci)推算，中國(guo)(guo)的(de)農(nong)(nong)(nong)業(ye)勞動(dong)生(sheng)產(chan)(chan)率(lv)僅(jin)為(wei)美(mei)國(guo)(guo)的(de)1/15。

造成我國農村(cun)勞動生產率較低(di)的(de)(de)原因(yin)有很多，但以家庭為基(ji)本單位(wei)的(de)(de)分散化的(de)(de)土地經(jing)營(ying)模(mo)(mo)式無疑是最(zui)關(guan)鍵的(de)(de)因(yin)素。即使這些年(nian)來土地流轉的(de)(de)規模(mo)(mo)不(bu)斷擴大，但鑒(jian)于法律(lv)法規的(de)(de)不(bu)完(wan)全和執行(xing)成本較高，我國農業的(de)(de)規模(mo)(mo)經(jing)營(ying)水平(ping)依然比較低(di)下。

有的(de)(de)(de)人擔心，如果允許農民(min)對(dui)土地(di)擁有所有權后(hou)，中(zhong)國就(jiu)(jiu)會(hui)出現大(da)規模的(de)(de)(de)土地(di)兼(jian)并現象，許多失去土地(di)的(de)(de)(de)農民(min)就(jiu)(jiu)會(hui)流離失所，進而引(yin)發社(she)會(hui)的(de)(de)(de)不(bu)穩定(ding)。其(qi)實，這(zhe)種思維模式是陳(chen)舊的(de)(de)(de)前工業(ye)化(hua)(hua)(hua)(hua)時代的(de)(de)(de)產物，已(yi)經基本(ben)(ben)上(shang)不(bu)合時宜(yi)。在工業(ye)化(hua)(hua)(hua)(hua)和城(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)(hua)雙輪(lun)驅動(dong)的(de)(de)(de)現代化(hua)(hua)(hua)(hua)歷(li)史(shi)進程(cheng)(cheng)中(zhong)，日益(yi)壯大(da)的(de)(de)(de)第(di)二產業(ye)和第(di)三產業(ye)對(dui)農村剩(sheng)余勞動(dong)力具有巨(ju)大(da)的(de)(de)(de)吸納(na)能力，而不(bu)斷(duan)擴張的(de)(de)(de)城(cheng)鎮(zhen)規模又成(cheng)為農民(min)轉(zhuan)變(bian)為市民(min)的(de)(de)(de)有效容納(na)器。這(zhe)一點已(yi)經為絕(jue)大(da)多數(shu)的(de)(de)(de)工業(ye)化(hua)(hua)(hua)(hua)國家的(de)(de)(de)歷(li)史(shi)所證明。因此，只(zhi)要政策得當，允許農民(min)將土地(di)推(tui)向市場化(hua)(hua)(hua)(hua)，就(jiu)(jiu)不(bu)但能夠實現農民(min)更高的(de)(de)(de)土地(di)收益(yi)，還能夠有力地(di)推(tui)動(dong)城(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)(hua)的(de)(de)(de)進程(cheng)(cheng)，從根本(ben)(ben)上(shang)解(jie)決中(zhong)國目前“半拉子”城(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)(hua)的(de)(de)(de)問題(ti)。

基于中國的現實情況，在推(tui)進(jin)新型城鎮化的過(guo)程中，考慮到農(nong)(nong)村(cun)土(tu)(tu)(tu)地(di)流轉在許多(duo)地(di)區(qu)已較為普遍，因此(ci)可以在此(ci)基礎上進(jin)一步深化改(gai)革，先行允許農(nong)(nong)民擁有(you)對(dui)自家宅基地(di)自由處(chu)置權。在條(tiao)件(jian)成熟的時(shi)候，對(dui)農(nong)(nong)民的承包土(tu)(tu)(tu)地(di)也賦予同樣的處(chu)置權，實現土(tu)(tu)(tu)地(di)市場的自由交易。如果農(nong)(nong)民能夠獲(huo)得土(tu)(tu)(tu)地(di)交易的全部收益(yi)，事實上也會增加他們進(jin)城的動力(li)和生(sheng)活能力(li)。

在此(ci)前提下，再輔之以戶(hu)籍制度(du)的(de)(de)改革，農(nong)民(min)真正落戶(hu)城鎮的(de)(de)積極性(xing)和(he)主動性(xing)就(jiu)(jiu)會大大增加。如(ru)此(ci)，我國(guo)城鎮化的(de)(de)水平就(jiu)(jiu)能迅速提高，全面實現(xian)小康的(de)(de)發展目(mu)標才能順利實現(xian)。