每經編輯(ji)｜張茉楠    

◎張茉楠

近(jin)來，圍繞地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)府債(zhai)務(wu)解決可謂動作頻頻，繼8月全國人大通(tong)過新《預算法(fa)》以及(ji)《財稅改(gai)革總體(ti)方(fang)案》頒(ban)布后(hou)，由地(di)(di)(di)方(fang)債(zhai)務(wu)風險倒閉的(de)“地(di)(di)(di)方(fang)債(zhai)務(wu)管理新規”也隨(sui)之出臺。然(ran)而，從目前看來，地(di)(di)(di)方(fang)債(zhai)務(wu)不僅是財政(zheng)問題，強化(hua)央行對地(di)(di)(di)方(fang)政(zheng)府債(zhai)務(wu)的(de)監督管理職能，增(zeng)強金(jin)融因(yin)素在(zai)解決債(zhai)務(wu)問題上(shang)的(de)分量可能更為關鍵。

整(zheng)體上看，我國(guo)政府(fu)(fu)(fu)債務(wu)占GDP比重遠低于美國(guo)、歐洲和日本等主要經濟體，財政赤字相對可控(kong)，現階段(duan)財政的(de)可持(chi)續性不成問(wen)題。但地方政府(fu)(fu)(fu)的(de)預算軟約束、投資沖(chong)動(dong)和事權大于財權等現實，導致地方政府(fu)(fu)(fu)通(tong)過融資平臺(tai)積(ji)累了大量債務(wu)，地方政府(fu)(fu)(fu)的(de)財政可持(chi)續性面臨一(yi)定(ding)的(de)威脅(xie)。

將目前(qian)公開資料所獲得(de)的平臺債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)與地(di)方(fang)(fang)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)的平臺債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)比較，我(wo)們(men)發(fa)現負(fu)有償(chang)(chang)還(huan)責(ze)任地(di)方(fang)(fang)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)中主要分項均少于(yu)平臺債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)，表(biao)明(ming)平臺債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)大(da)部(bu)分并未(wei)納入(ru)地(di)方(fang)(fang)直(zhi)接(jie)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)，即使考慮(lv)或有負(fu)債(zhai)(zhai)后，大(da)部(bu)分的平臺債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)仍游(you)離于(yu)地(di)方(fang)(fang)債(zhai)(zhai)之外。特別是2014~2015年正迎來地(di)方(fang)(fang)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)償(chang)(chang)還(huan)高峰期(qi)，地(di)方(fang)(fang)政府面臨大(da)量債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)集中到期(qi)的再融資壓力。

自2001~2012年(nian)我國(guo)地方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)債(zhai)務規模呈(cheng)快速擴張態(tai)勢(shi)，有其深層次(ci)體制性(xing)根源。事實上，自1994年(nian)財政(zheng)(zheng)分稅(shui)制改革以來(lai)，改革的(de)(de)(de)(de)后(hou)遺癥——地方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)財權(quan)及(ji)事權(quan)的(de)(de)(de)(de)不匹配(pei)問(wen)題始終沒有解(jie)決，所(suo)以我們能看(kan)到地方(fang)(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)對(dui)于(yu)土(tu)地財政(zheng)(zheng)和地方(fang)(fang)融資(zi)平臺的(de)(de)(de)(de)依(yi)賴性(xing)，但這些融資(zi)渠道確實給經濟帶來(lai)了較大的(de)(de)(de)(de)風險(xian)。從目(mu)前稅(shui)制“營改增”的(de)(de)(de)(de)方(fang)(fang)向(xiang)來(lai)看(kan)，財政(zheng)(zheng)收(shou)入有進一步向(xiang)中央集(ji)中的(de)(de)(de)(de)趨(qu)勢(shi)，地方(fang)(fang)財政(zheng)(zheng)收(shou)支不平衡的(de)(de)(de)(de)矛盾(dun)可能會加劇，政(zheng)(zheng)策(ce)雖(sui)有意(yi)將消費稅(shui)讓度給地方(fang)(fang)，但具體的(de)(de)(de)(de)落實仍(reng)需持續關注。

從目(mu)前對地方(fang)債務管(guan)理的(de)(de)(de)(de)改(gai)革思路，以及(ji)新(xin)一輪財政(zheng)(zheng)管(guan)理體制改(gai)革的(de)(de)(de)(de)方(fang)案(an)中不難發現，對地方(fang)債的(de)(de)(de)(de)管(guan)理，仍然還是要采用建立在國家(jia)信用基礎上的(de)(de)(de)(de)財政(zheng)(zheng)工具。從幾十年政(zheng)(zheng)府(fu)投融資體制的(de)(de)(de)(de)發展過程可(ke)以看到，在不可(ke)能消除中央政(zheng)(zheng)府(fu)對地方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)債務兜底(di)的(de)(de)(de)(de)情況下(xia)，僅(jin)僅(jin)采取財政(zheng)(zheng)工具，很難化解這(zhe)一問題。

筆者認為(wei)，當前(qian)，解(jie)決地方(fang)債務必(bi)須協同解(jie)決好財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)和(he)金(jin)(jin)(jin)融(rong)兩方(fang)面問題，因(yin)為(wei)中(zhong)央和(he)地方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)之間的(de)(de)(de)財(cai)(cai)權博弈直接影響到兩者間的(de)(de)(de)金(jin)(jin)(jin)融(rong)資(zi)(zi)(zi)源(yuan)博弈。從地方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)的(de)(de)(de)角度來(lai)講，地方(fang)財(cai)(cai)政(zheng)(zheng)不能通過無(wu)限制(zhi)地撥款(kuan)來(lai)支(zhi)持地方(fang)國(guo)有企(qi)業，只好從其(qi)他渠道為(wei)國(guo)有企(qi)業展開對資(zi)(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)資(zi)(zi)(zi)源(yuan)的(de)(de)(de)爭(zheng)奪。各(ge)地方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)紛(fen)紛(fen)將注意力轉(zhuan)向金(jin)(jin)(jin)融(rong)資(zi)(zi)(zi)源(yuan)，尤其(qi)是銀行(xing)體系信貸(dai)資(zi)(zi)(zi)源(yuan)的(de)(de)(de)控制(zhi)上來(lai)，這(zhe)必(bi)然(ran)會(hui)造成(cheng)金(jin)(jin)(jin)融(rong)部(bu)門不良貸(dai)款(kuan)率(lv)(lv)的(de)(de)(de)攀升和(he)資(zi)(zi)(zi)金(jin)(jin)(jin)配置效率(lv)(lv)的(de)(de)(de)下(xia)降(jiang)。然(ran)而，由于以中(zhong)央政(zheng)(zheng)府(fu)(fu)(fu)信用作(zuo)為(wei)擔保(bao)的(de)(de)(de)隱性擔保(bao)機制(zhi)普遍存在(zai)，隨著金(jin)(jin)(jin)融(rong)管制(zhi)的(de)(de)(de)進一步放松，包(bao)括銀行(xing)理財(cai)(cai)、銀信合作(zuo)等規避利率(lv)(lv)管制(zhi)的(de)(de)(de)金(jin)(jin)(jin)融(rong)工具被大量創(chuang)設出來(lai)，并對金(jin)(jin)(jin)融(rong)體系產生直接或間接影響。

一方面，政(zheng)府對經濟活(huo)動的(de)(de)干預較多。一些本該由財政(zheng)承擔(dan)的(de)(de)責任(ren)交給了(le)(le)金融(rong)(rong)市場主體(ti)，政(zheng)府性債務擴張不(bu)(bu)可持續(xu)風險(xian)將轉移(yi)至金融(rong)(rong)體(ti)系。政(zheng)府通(tong)過融(rong)(rong)資平(ping)臺公(gong)司、國有企業(ye)直接參與經濟活(huo)動，同時通(tong)過影響銀(yin)行(xing)信貸投放(fang)為(wei)前者提(ti)供資金。另一方面，財政(zheng)與金融(rong)(rong)關系不(bu)(bu)清晰，中央銀(yin)行(xing)不(bu)(bu)僅(jin)承擔(dan) “準財政(zheng)職能”，而且(qie)通(tong)過釋放(fang)流動性等操作為(wei)政(zheng)府性債務融(rong)(rong)資提(ti)供便利，雖然有助于降低財政(zheng)體(ti)系的(de)(de)風險(xian)，但實際上將政(zheng)府性債務擴張不(bu)(bu)可持續(xu)風險(xian)轉移(yi)到了(le)(le)金融(rong)(rong)體(ti)系。

從根本上解決地(di)方(fang)債務問題，必(bi)須強化央(yang)(yang)行對地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)債務的(de)(de)(de)監(jian)督(du)管理(li)職能(neng)，增強財政(zheng)體制改(gai)革(ge)(ge)與(yu)金融體制改(gai)革(ge)(ge)的(de)(de)(de)協同性(xing)。第一(yi)是清晰界(jie)定財政(zheng)與(yu)央(yang)(yang)行的(de)(de)(de)職能(neng)，防(fang)止產(chan)生財政(zheng)變相(xiang)透支問題；完善財政(zheng)對央(yang)(yang)行損失(shi)的(de)(de)(de)補(bu)充(chong)機制，建立有(you)效的(de)(de)(de)歷(li)史(shi)掛賬(zhang)處理(li)方(fang)式解決央(yang)(yang)行承擔(dan)金融改(gai)革(ge)(ge)與(yu)金融穩定成(cheng)本的(de)(de)(de)問題提(ti)高央(yang)(yang)行資產(chan)負債健康性(xing)。

第二(er)是建立償債準備(bei)金(jin)(jin)。建立償債準備(bei)金(jin)(jin)是世(shi)界各國(guo)較為通行的(de)作(zuo)法,以防范政(zheng)府(fu)(fu)債務風險,地方(fang)政(zheng)府(fu)(fu)償債準備(bei)金(jin)(jin)是地方(fang)政(zheng)府(fu)(fu)為確保按期償還債務本息而籌集(ji)、運用的(de)專(zhuan)項儲備(bei)資金(jin)(jin)。償債準備(bei)金(jin)(jin)在管理(li)上有兩種(zhong)方(fang)式(shi)可供(gong)選擇：專(zhuan)戶管理(li)或專(zhuan)項管理(li)。

第(di)三(san)點也(ye)是(shi)(shi)最(zui)重要(yao)的(de)(de)(de)(de)(de)——嘗(chang)試建立央行國(guo)(guo)(guo)庫基(ji)金(jin)(jin)(jin)管理(li)(li)(li)。央行國(guo)(guo)(guo)庫基(ji)金(jin)(jin)(jin)管理(li)(li)(li)主要(yao)是(shi)(shi)指以有(you)效的(de)(de)(de)(de)(de)方(fang)(fang)(fang)式利用(yong)國(guo)(guo)(guo)庫現(xian)金(jin)(jin)(jin)和易變現(xian)資源，優化(hua)(hua)政(zheng)府財務(wu)結構，提高財政(zheng)資金(jin)(jin)(jin)使用(yong)效益(yi)(yi)，在(zai)確保滿足(zu)國(guo)(guo)(guo)庫現(xian)金(jin)(jin)(jin)支出需(xu)要(yao)的(de)(de)(de)(de)(de)前提下，實現(xian)國(guo)(guo)(guo)庫閑(xian)置(zhi)現(xian)金(jin)(jin)(jin)余(yu)額的(de)(de)(de)(de)(de)最(zui)小化(hua)(hua)和現(xian)金(jin)(jin)(jin)運用(yong)收益(yi)(yi)最(zui)大化(hua)(hua)的(de)(de)(de)(de)(de)一系列國(guo)(guo)(guo)庫資金(jin)(jin)(jin)管理(li)(li)(li)活動的(de)(de)(de)(de)(de)總稱。從地(di)方(fang)(fang)(fang)國(guo)(guo)(guo)庫收支的(de)(de)(de)(de)(de)實際(ji)情況來看(kan)，一方(fang)(fang)(fang)面(mian)(mian)地(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)府閑(xian)置(zhi)大量的(de)(de)(de)(de)(de)財政(zheng)庫存(cun)資金(jin)(jin)(jin)。而另一方(fang)(fang)(fang)面(mian)(mian)，對還款(kuan)來源主要(yao)依靠財政(zheng)性(xing)資金(jin)(jin)(jin)的(de)(de)(de)(de)(de)公益(yi)(yi)性(xing)建設(she)項目，由于建設(she)資金(jin)(jin)(jin)需(xu)求量大，為彌(mi)補資金(jin)(jin)(jin)缺口(kou)，地(di)方(fang)(fang)(fang)政(zheng)府不惜對外舉債、背負利息(xi)。央行應積極加強地(di)方(fang)(fang)(fang)國(guo)(guo)(guo)庫現(xian)金(jin)(jin)(jin)管理(li)(li)(li)問題(ti)研究，在(zai)保證國(guo)(guo)(guo)庫資金(jin)(jin)(jin)安(an)全的(de)(de)(de)(de)(de)前提下，推(tui)出既符合國(guo)(guo)(guo)家的(de)(de)(de)(de)(de)宏觀經濟治理(li)(li)(li)，又能(neng)滿足(zu)地(di)方(fang)(fang)(fang)財政(zheng)利益(yi)(yi)訴求的(de)(de)(de)(de)(de)現(xian)金(jin)(jin)(jin)管理(li)(li)(li)模式，充分合理(li)(li)(li)利用(yong)閑(xian)置(zhi)的(de)(de)(de)(de)(de)庫存(cun)資金(jin)(jin)(jin)資源，最(zui)大限(xian)度地(di)減少政(zheng)府債務(wu)余(yu)額和利息(xi)支出。

（作者(zhe)為中國國際經濟交流中心副研究(jiu)員(yuan)）