每(mei)經(jing)編輯｜每(mei)經(jing)記者 金微 發自北京    

每(mei)經記(ji)者 金微 發(fa)自北京

隨著PPP（公私合(he)作模式）成為城鎮(zhen)化融資的重要渠(qu)道，各地數萬億(yi)元的項目正在醞(yun)釀(niang)。作為PPP的另一大(da)主體，民企(qi)(qi)的參與也事關PPP項目能(neng)否成功(gong)。PPP大(da)熱，企(qi)(qi)業(ye)怎么想？

“作為(wei)企業來說，我們是一看(kan)二算三進入。”中國現代集團有限公司總裁丁伯(bo)康在接受《每日經濟新聞》記者采訪時表示，其對PPP還是比較謹慎(shen)，很多民營資本(ben)對PPP也處于(yu)觀(guan)望狀態。

PPP的兩端

PPP的(de)(de)(de)(de)兩(liang)端一頭(tou)是(shi)政(zheng)(zheng)府(fu)一頭(tou)是(shi)企(qi)業(ye)，政(zheng)(zheng)府(fu)抱(bao)(bao)著融(rong)資的(de)(de)(de)(de)目(mu)的(de)(de)(de)(de)，企(qi)業(ye)則抱(bao)(bao)著盈利的(de)(de)(de)(de)目(mu)的(de)(de)(de)(de)。有參與PPP項(xiang)目(mu)的(de)(de)(de)(de)企(qi)業(ye)提(ti)到，通(tong)過一段時間的(de)(de)(de)(de)考察，發現政(zheng)(zheng)府(fu)談及PPP，最(zui)在乎(hu)的(de)(de)(de)(de)是(shi)參與其中的(de)(de)(de)(de)社會資本能(neng)提(ti)供多少融(rong)資，而(er)作為企(qi)業(ye)則更關(guan)心這些項(xiang)目(mu)能(neng)夠帶來多大投資收益。

除(chu)了民營資(zi)本，央企也是(shi)參(can)與PPP項目的主力軍(jun)。無論(lun)是(shi)民企還是(shi)央企，參(can)與PPP的合(he)理(li)回(hui)報(bao)率確定都是(shi)個難題，回(hui)報(bao)太(tai)低社會資(zi)本不愿參(can)與，回(hui)報(bao)太(tai)高可能損害公眾利(li)益，政府方(fang)無法接受(shou)。

由于(yu)PPP項目周期(qi)動輒(zhe)二三十年，回報與風險之間的對應關(guan)系很(hen)難事前完(wan)全(quan)確定。有一(yi)家建(jian)筑類(lei)的央企(qi)負責人(ren)士對《每(mei)日經濟新(xin)聞》記(ji)者(zhe)直言，央企(qi)不愿意干(gan)PPP的原因主要是特許經營期(qi)長(chang)，企(qi)業一(yi)把(ba)手任期(qi)內考核看不到業績，“央企(qi)最(zui)希望的是投入資(zi)金(jin)，項目建(jian)成后(hou)，股權回購全(quan)身而退。如(ru)果運營困難，容易(yi)把(ba)企(qi)業拖入泥潭。”

清(qing)華(hua)大(da)學(xue)教授、著(zhu)名(ming)PPP和項(xiang)目管理(li)專家王(wang)守清(qing)認(ren)為，央企工程(cheng)公(gong)司(si)在(zai)(zai)此次PPP大(da)潮(chao)中有點尷尬，不做PPP會(hui)失去轉型(xing)升級(ji)的(de)機會(hui)，永遠在(zai)(zai)產(chan)業(ye)鏈的(de)下游；做PPP缺乏(fa)資金，另(ling)外還缺乏(fa)綜合人才和集成能力。

對(dui)此，有PPP專家建議，必(bi)須(xu)有良(liang)好(hao)的調整機制，更重(zhong)要的是引入充分(fen)競(jing)爭，讓(rang)市場(chang)而(er)非主(zhu)管領導給社會資本制定合(he)理(li)回報(bao)。

實踐上的難處

事實(shi)上，自上世紀80年代開(kai)始，國內公(gong)共(gong)基礎設施領域就開(kai)始試水BT、BOT、TOT等廣義上的PPP模式(shi)項(xiang)目。據統計(ji)(ji)，截至目前全國此類項(xiang)目的總數共(gong)計(ji)(ji)約8000個，但(dan)這些PPP項(xiang)目失敗的案(an)例不少。

王(wang)守(shou)清的(de)研究團隊在完成對(dui)上世(shi)紀90年代至(zhi)今，試水(shui)PPP模式(shi)失敗的(de)16個典型案例系統分析后(hou)發現，盡(jin)管這(zhe)些項目推(tui)進過(guo)程中(zhong)均(jun)遇到各種各樣的(de)問(wen)題(ti)，但絕大多數問(wen)題(ti)均(jun)直指“政府信用(yong)風險”這(zhe)一(yi)點(dian)。

有(you)參與PPP項(xiang)目(mu)的企(qi)業(ye)告訴記者，政府(fu)還是處于強勢一方，有(you)些地方政府(fu)缺乏(fa)契約精神，而雙方合(he)作出(chu)了問題，如何(he)協調(diao)解(jie)決也是個(ge)難題，現在沒有(you)專門(men)管理PPP的部門(men)，如果(guo)走司法渠道企(qi)業(ye)耗不起。

大岳咨詢公司總經理金永(yong)祥(xiang)認(ren)為，目前我國(guo)的PPP秩(zhi)序還比較混亂，政(zheng)府違約的現象較為普遍。“很多地方單純把這些(xie)項目當成(cheng)(cheng)政(zheng)府的融資工具(ju)，為了吸引社會資本參(can)與開出一系列(lie)‘空頭支票’，后期執(zhi)行不下去又(you)頻繁違約，所謂的三贏局面(mian)最終演變成(cheng)(cheng)‘三輸(shu)’。”

除了信用風險(xian)等問(wen)題，在真(zhen)正的(de)實踐中，PPP的(de)“攔路虎”還(huan)有股(gu)(gu)權(quan)之爭。對于PPP項目合作，很多(duo)(duo)地方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)部門明確表示，企業可以入(ru)股(gu)(gu)，但(dan)絕對不能控(kong)股(gu)(gu)，政(zheng)(zheng)府(fu)一定要保證控(kong)股(gu)(gu)權(quan)。對此，很多(duo)(duo)社會資本(ben)望而卻步。

頂層設計待建立

今年以來，國家大(da)力推廣PPP，也(ye)在(zai)加強法(fa)制法(fa)規(gui)的建設。部(bu)委層(ceng)面，國家發改委和(he)(he)財政(zheng)(zheng)部(bu)已發布了《關于(yu)開展(zhan)政(zheng)(zheng)府(fu)和(he)(he)社會(hui)(hui)資本(ben)合作(zuo)的指導意(yi)見》和(he)(he)《政(zheng)(zheng)府(fu)和(he)(he)社會(hui)(hui)資本(ben)合作(zuo)模式操作(zuo)指南（試行(xing)）》。推廣PPP模式的頂層(ceng)設計《基礎設施和(he)(he)公用事業特許經營法(fa)》也(ye)正在(zai)修(xiu)改。

丁伯康認為(wei)，現在只(zhi)(zhi)有(you)操(cao)作指(zhi)南和(he)特(te)許經營(ying)(ying)辦法，這(zhe)只(zhi)(zhi)是規(gui)(gui)(gui)則(ze)，層級(ji)較低。而且兩部委的意見(jian)有(you)所不(bu)同(tong)，至少(shao)需要(yao)出臺(tai)國家層面的工作指(zhi)導意見(jian)，同(tong)時出臺(tai)特(te)許經營(ying)(ying)法，推動(dong)PPP有(you)效規(gui)(gui)(gui)范(fan)的執行。“2015年將(jiang)是PPP項目推進規(gui)(gui)(gui)模和(he)覆蓋(gai)面大幅(fu)增長的一年，這(zhe)有(you)賴于政策的保(bao)障(zhang)，尤其是立法，如果PPP操(cao)作的結構(gou)設(she)計好(hao)，沒(mei)有(you)政策保(bao)障(zhang)也很難(nan)。”

有地(di)方(fang)財政(zheng)系統官員表示，現(xian)在雖(sui)然PPP很(hen)熱(re)，但目前的(de)(de)文件層級較(jiao)低(di)難以(yi)打消社會資(zi)本疑慮。丁伯康說，現(xian)在很(hen)多(duo)政(zheng)府(fu)是從擺(bai)脫資(zi)金困擾、減(jian)少債務負擔等方(fang)面考慮PPP，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)需要了解(jie)規則(ze)和政(zheng)策，應該把(ba)PPP作為改善政(zheng)府(fu)投(tou)融資(zi)機制、提高(gao)投(tou)資(zi)運營效(xiao)率的(de)(de)有效(xiao)途徑(jing)，因此觀(guan)念(nian)轉變(bian)很(hen)重要。