每經記者｜吳林靜    每經編輯｜劉(liu)艷(yan)美

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當前經(jing)濟社(she)會(hui)發(fa)展(zhan)(zhan)正處于轉型關鍵窗口期，在筑牢高水平安全底線基礎上(shang)，引導經(jing)濟合理布局(ju)，推動(dong)各地按(an)照主(zhu)體功能定位積極融入和服務(wu)構(gou)建新(xin)發(fa)展(zhan)(zhan)格局(ju)，從而(er)有效支撐高質量(liang)發(fa)展(zhan)(zhan)。 

自2022年《全國國土空(kong)間(jian)規(gui)劃(hua)綱要(yao)（2021—2035年）》正式(shi)印(yin)發(fa)以來，2023年7月(yue)至今，國務院陸續(xu)批復了省(sheng)級、區(qu)域（流域）及重點城市的(de)國土空(kong)間(jian)規(gui)劃(hua)。隨著“三區(qu)三線”等國土空(kong)間(jian)開發(fa)保(bao)護的(de)基本理念走向地區(qu)實踐，優化國土空(kong)間(jian)開發(fa)保(bao)護格局，逐步成為構建新發(fa)展(zhan)格局的(de)重要(yao)支撐。

自然資源智庫咨詢委員、自然資源部國(guo)土空(kong)間(jian)規劃研究中(zhong)心(xin)原副主任(ren)張曉玲(ling)曾提(ti)出，研究國(guo)土空(kong)間(jian)問(wen)題，本質上(shang)是為(wei)了(le)探(tan)究如(ru)何妥善處理經濟(ji)發展與人口、資源、環境(jing)的(de)關系。為(wei)此，《每日(ri)經濟(ji)新(xin)聞》記者(zhe)（以(yi)下簡稱“NBD”)對她進行了(le)專訪，深入解(jie)讀如(ru)何構建國(guo)土空(kong)間(jian)開發與保護的(de)新(xin)格局，為(wei)中(zhong)國(guo)式現(xian)代化提(ti)供堅實的(de)空(kong)間(jian)保障。

“多規合一”改革呈現四大鮮明特征

NBD：您曾系統總結過我國空間規劃的發展歷程。深化“多規合一”改革，本輪國土空間規劃將朝著哪些方向進化？

張曉玲：過去，空(kong)(kong)(kong)間規劃(hua)類型很(hen)多(duo)，各(ge)個規劃(hua)之間相互(hu)協調不夠，交叉重(zhong)疊比較多(duo)。2018年機構改革(ge)后，隨著“多(duo)規合一(yi)”改革(ge)的(de)不斷(duan)深化，我國實現(xian)了(le)(le)國土(tu)空(kong)(kong)(kong)間規劃(hua)系統(tong)性、整體(ti)性重(zhong)構，總體(ti)形成了(le)(le)全國統(tong)一(yi)、責權清(qing)晰、科學高(gao)效(xiao)的(de)國土(tu)空(kong)(kong)(kong)間規劃(hua)體(ti)系，“多(duo)規合一(yi)”改革(ge)取得開(kai)創性、決定(ding)性成就。國土(tu)空(kong)(kong)(kong)間開(kai)發保護(hu)利用的(de)空(kong)(kong)(kong)間統(tong)籌意(yi)義(yi)充分(fen)體(ti)現(xian)，國土(tu)空(kong)(kong)(kong)間規劃(hua)“一(yi)張圖”初步形成，有效(xiao)避免了(le)(le)以往(wang)各(ge)類空(kong)(kong)(kong)間性規劃(hua)各(ge)自為(wei)政的(de)現(xian)象。這是“多(duo)規合一(yi)”改革(ge)的(de)根本意(yi)義(yi)。

面(mian)向(xiang)未(wei)來，在黨中央確定(ding)的(de)國土空間規劃體系(xi)整(zheng)體框架(jia)下，相(xiang)(xiang)關的(de)規劃理論體系(xi)、技(ji)術體系(xi)以及與自然資源統一(yi)管理相(xiang)(xiang)適應的(de)業(ye)務體系(xi)建設，將(jiang)是“下半程”的(de)主要(yao)任務和方向(xiang)。

NBD：2022年印發的《全國國土空間規劃綱要（2021-2035年）》（以下簡稱《綱要》）是我國首部“多規合一”的國家級國土空間規劃，近兩年，全國各級各類國土空間規劃陸續編制、批復。在您看來，新的國土空間規劃體系體現了哪些鮮明特征？

張曉玲：我認為(wei)，這輪(lun)規劃(hua)(hua)體(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)(xi)改(gai)革有四(si)個鮮明特(te)征。首先是“體(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)(xi)重構(gou)”。國土(tu)空間(jian)規劃(hua)(hua)體(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)(xi)的(de)“四(si)梁(liang)八(ba)柱(zhu)”可以概括為(wei)“五級(ji)三類四(si)體(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)(xi)”（注：“五級(ji)”對應國家(jia)級(ji)、省級(ji)、市級(ji)、縣級(ji)、鄉鎮級(ji)行政管理體(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)(xi)；“三類”指(zhi)總體(ti)(ti)規劃(hua)(hua)、詳細規劃(hua)(hua)和專項規劃(hua)(hua)；“四(si)體(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)(xi)”包括規劃(hua)(hua)編(bian)制(zhi)審(shen)批(pi)體(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)(xi)、實(shi)施(shi)監督體(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)(xi)、法規政策體(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)(xi)和技(ji)術(shu)標準(zhun)體(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)(xi)）。新(xin)的(de)規劃(hua)(hua)體(ti)(ti)系(xi)(xi)(xi)(xi)重構(gou)，既(ji)吸收了過去各類空間(jian)性(xing)規劃(hua)(hua)的(de)有益(yi)部分，又建立了具有空間(jian)唯(wei)一性(xing)等新(xin)元素的(de)空間(jian)邏(luo)輯架構(gou)。

通過這(zhe)次體系(xi)重構，將“三區三線(xian)(xian)”（注：“三區”，城(cheng)(cheng)鎮(zhen)空(kong)(kong)(kong)間(jian)(jian)、農業(ye)空(kong)(kong)(kong)間(jian)(jian)和(he)生態空(kong)(kong)(kong)間(jian)(jian)；“三線(xian)(xian)”，城(cheng)(cheng)鎮(zhen)開發邊界、耕地和(he)永(yong)久(jiu)基本農田保護紅(hong)線(xian)(xian)和(he)生態保護紅(hong)線(xian)(xian)）劃(hua)定(ding)(ding)成果(guo)(guo)帶位置(zhi)下(xia)達，直(zhi)接落到圖斑(ban)(ban)上。也就是(shi)(shi)說，與(yu)過去的(de)空(kong)(kong)(kong)間(jian)(jian)性規(gui)劃(hua)（無(wu)論是(shi)(shi)土地利用規(gui)劃(hua)還是(shi)(shi)城(cheng)(cheng)鄉規(gui)劃(hua)）相比，這(zhe)次“三區三線(xian)(xian)”劃(hua)定(ding)(ding)成果(guo)(guo)落圖斑(ban)(ban)，是(shi)(shi)從國(guo)家級(ji)《綱要(yao)》就直(zhi)接落實到圖斑(ban)(ban)，在空(kong)(kong)(kong)間(jian)(jian)表(biao)達的(de)尺度上具有革命(ming)性，充分(fen)體現了(le)堅守國(guo)土空(kong)(kong)(kong)間(jian)(jian)安全底線(xian)(xian)的(de)國(guo)家意志。

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NBD：除了體系重構，還有哪些特征呢？

張曉玲：第二個(ge)鮮明特(te)色是“底(di)線(xian)(xian)(xian)思維(wei)”。本輪國(guo)土空(kong)間(jian)(jian)規劃(hua)(hua)將“守(shou)住國(guo)土空(kong)間(jian)(jian)安(an)(an)(an)全(quan)(quan)(quan)底(di)線(xian)(xian)(xian)、促(cu)進永續發展”作為首要(yao)戰略(lve)目標和核心(xin)任務(wu)。在(zai)規劃(hua)(hua)編(bian)制(zhi)中突出(chu)“雙(shuang)評價”的基(ji)礎性(xing)作用，樹立底(di)線(xian)(xian)(xian)思維(wei)、極限思維(wei)，強(qiang)調筑牢糧食安(an)(an)(an)全(quan)(quan)(quan)、生態安(an)(an)(an)全(quan)(quan)(quan)、公(gong)共安(an)(an)(an)全(quan)(quan)(quan)、能源資源安(an)(an)(an)全(quan)(quan)(quan)、邊(bian)境安(an)(an)(an)全(quan)(quan)(quan)、軍(jun)事安(an)(an)(an)全(quan)(quan)(quan)等國(guo)土空(kong)間(jian)(jian)安(an)(an)(an)全(quan)(quan)(quan)底(di)線(xian)(xian)(xian)，完善國(guo)土安(an)(an)(an)全(quan)(quan)(quan)基(ji)礎設施，增強(qiang)空(kong)間(jian)(jian)韌性(xing)。地(di)方(fang)各(ge)級國(guo)土空(kong)間(jian)(jian)總體規劃(hua)(hua)編(bian)制(zhi)中，在(zai)不(bu)折不(bu)扣落實“三區(qu)三線(xian)(xian)(xian)”劃(hua)(hua)定(ding)成果的基(ji)礎上，還因(yin)地(di)制(zhi)宜地(di)劃(hua)(hua)定(ding)了自(zi)然災害風險(xian)防控(kong)、戰略(lve)性(xing)礦產資源安(an)(an)(an)全(quan)(quan)(quan)保障及歷史文化保護等空(kong)間(jian)(jian)安(an)(an)(an)全(quan)(quan)(quan)底(di)線(xian)(xian)(xian)。

第三個鮮明特色(se)是“存(cun)量(liang)(liang)時代”。本輪國(guo)(guo)土空(kong)間(jian)(jian)規(gui)(gui)劃注重堅持節約優(you)先、保護(hu)優(you)先、自然恢復為(wei)主的(de)方針；注重存(cun)量(liang)(liang)資(zi)源盤(pan)活利用，健全存(cun)量(liang)(liang)土地利用政策機制，推動城(cheng)鎮空(kong)間(jian)(jian)內(nei)涵(han)式集約化綠色(se)發(fa)展(zhan)等。在(zai)各級國(guo)(guo)土空(kong)間(jian)(jian)規(gui)(gui)劃編制中，強調著力促進(jin)經濟發(fa)展(zhan)方式從“規(gui)(gui)模(mo)驅動”到“綠色(se)發(fa)展(zhan)”，構建集聚高(gao)效(xiao)、布(bu)局(ju)(ju)緊湊的(de)國(guo)(guo)土空(kong)間(jian)(jian)開(kai)發(fa)格局(ju)(ju)，注重通過城(cheng)市(shi)更新、全域土地綜(zong)合整治等途(tu)徑(jing)，促進(jin)國(guo)(guo)土空(kong)間(jian)(jian)布(bu)局(ju)(ju)優(you)化和(he)效(xiao)率提升。總(zong)之(zhi)，相比過去的(de)規(gui)(gui)模(mo)擴(kuo)張、粗放型發(fa)展(zhan)，現在(zai)的(de)規(gui)(gui)劃更強調通過挖掘現有資(zi)源和(he)提高(gao)利用效(xiao)率，來推動高(gao)質(zhi)量(liang)(liang)發(fa)展(zhan)。

第(di)四個特征是“數(shu)字(zi)化治理(li)(li)”。本輪(lun)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)土空間(jian)(jian)規(gui)劃(hua)，從規(gui)劃(hua)編(bian)制(zhi)(zhi)到規(gui)劃(hua)實(shi)施(shi)，都堅持突出數(shu)字(zi)化治理(li)(li)要求。規(gui)劃(hua)編(bian)制(zhi)(zhi)工作(zuo)始(shi)終強調建立(li)統一(yi)的(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)土空間(jian)(jian)基礎信息平臺，為各(ge)級(ji)各(ge)類國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)土空間(jian)(jian)規(gui)劃(hua)提供覆蓋全域(yu)、動態更新(xin)、權威統一(yi)的(de)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)土空間(jian)(jian)數(shu)字(zi)化底(di)版。立(li)足(zu)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)土空間(jian)(jian)唯一(yi)性，建立(li)健全專項規(gui)劃(hua)協調銜接機制(zhi)(zhi)和國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)土空間(jian)(jian)規(gui)劃(hua)逐級(ji)匯交(jiao)機制(zhi)(zhi)，建設(she)全國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)國(guo)(guo)(guo)(guo)(guo)土空間(jian)(jian)規(gui)劃(hua)“一(yi)張圖”，實(shi)現規(gui)劃(hua)編(bian)制(zhi)(zhi)、審批、實(shi)施(shi)、監督等全過程在線管理(li)(li)。

全過程管理保證“一張藍圖干到底”

NBD：這種數字化的過程，是不是能保證空間傳導的連續性、一致性，真正實現國土空間規劃“一張藍圖”？

張曉玲：是的。《綱要(yao)》要(yao)求(qiu)，建(jian)立國土空(kong)(kong)(kong)間規(gui)劃(hua)(hua)實施監督系(xi)統（簡(jian)稱規(gui)劃(hua)(hua)“一(yi)張圖”），推動國土空(kong)(kong)(kong)間治理能力(li)現(xian)代(dai)化(hua)。一(yi)方(fang)面，通(tong)過“多規(gui)合一(yi)”改革，構建(jian)了國土空(kong)(kong)(kong)間總(zong)體(ti)規(gui)劃(hua)(hua)與相關專項規(gui)劃(hua)(hua)的關聯機(ji)制(zhi)，確保國土空(kong)(kong)(kong)間唯(wei)一(yi)性(xing)；另(ling)一(yi)方(fang)面，有了規(gui)劃(hua)(hua)“一(yi)張圖”實施監督系(xi)統，可以(yi)在這個平臺(tai)上統籌協調各行各業在空(kong)(kong)(kong)間安(an)排上的需求(qiu)，確保國土空(kong)(kong)(kong)間傳導的連續性(xing)和(he)有效性(xing)，從(cong)而實現(xian)國土空(kong)(kong)(kong)間規(gui)劃(hua)(hua)的全生命(ming)周期管理，不斷提升國家空(kong)(kong)(kong)間治理能力(li)現(xian)代(dai)化(hua)水平。

NBD：和過去相比，相當于編制和實施流程被縮短了？

張曉玲：準(zhun)確(que)地說，是(shi)(shi)連起(qi)來了(le)。過(guo)去，我們比較重視編(bian)制，對后續的(de)(de)(de)實施關(guan)注不(bu)夠(gou)，但規(gui)劃(hua)(hua)編(bian)制其(qi)實只(zhi)是(shi)(shi)第一步。很多(duo)時(shi)候規(gui)劃(hua)(hua)編(bian)制的(de)(de)(de)前瞻性不(bu)夠(gou)，或是(shi)(shi)形勢變化快，都需要在規(gui)劃(hua)(hua)實施中進(jin)行動(dong)態(tai)調(diao)整(zheng)(zheng)(zheng)。這次改革強調(diao)規(gui)劃(hua)(hua)的(de)(de)(de)全(quan)過(guo)程(cheng)管(guan)理，有評估和反饋機制進(jin)行動(dong)態(tai)調(diao)整(zheng)(zheng)(zheng)，而不(bu)是(shi)(shi)規(gui)劃(hua)(hua)編(bian)完(wan)就結束了(le)，全(quan)生(sheng)命周期管(guan)理將更加完(wan)整(zheng)(zheng)(zheng)。這也(ye)是(shi)(shi)“多(duo)規(gui)合(he)一”改革中貫徹的(de)(de)(de)重要思路。

NBD：規劃“一張圖”建成后，國土空間規劃將成為各類開發保護建設活動的基本依據，它的約束作用將如何發揮？

張曉玲：規(gui)劃(hua)一(yi)經批復(fu)，就具有(you)法律(lv)效力，任(ren)何部(bu)門和(he)個人不得(de)隨(sui)意修改(gai)、違規(gui)變更，堅決防止(zhi)出現(xian)換一(yi)屆黨委政府改(gai)一(yi)次規(gui)劃(hua)的現(xian)象。獲批后的國土(tu)(tu)空(kong)(kong)間(jian)規(gui)劃(hua)，是各類開發、保護(hu)、建設活動的法定依(yi)據。同時，中(zhong)共中(zhong)央、國務(wu)院2019年5月(yue)23日發布了《關于建立國土(tu)(tu)空(kong)(kong)間(jian)規(gui)劃(hua)體系并(bing)監督實施的若干意見》，明確規(gui)定各級(ji)國土(tu)(tu)空(kong)(kong)間(jian)規(gui)劃(hua)是自上而下編制，對(dui)空(kong)(kong)間(jian)發展作出戰略性(xing)系統性(xing)安排(pai)，下級(ji)規(gui)劃(hua)要(yao)服(fu)從上級(ji)規(gui)劃(hua)，專項規(gui)劃(hua)和(he)詳細規(gui)劃(hua)要(yao)落實總體規(gui)劃(hua)。

跨區域規劃還需逐步打破行政壁壘

NBD：在“五級”之外，還有一類國土空間規劃與重大戰略區域相關，比如先后獲批的《長江經濟帶-長江流域國土空間規劃（2021-2035年）》《長三角生態綠色一體化發展示范區國土空間總體規劃（2021-2035年）》。如何理解這類規劃的特殊意義？

張曉玲：這是一(yi)類跨行政區(qu)域(yu)的國土(tu)(tu)空間規劃(hua)(hua)，是國土(tu)(tu)空間規劃(hua)(hua)體系中(zhong)“三類”之(zhi)一(yi)的相關專項規劃(hua)(hua)。跨行政區(qu)域(yu)的專項規劃(hua)(hua)在我國空間治(zhi)理中(zhong)的地位十分重(zhong)要，其重(zhong)點在于空間協調。

這里面又具體(ti)分為兩種情況(kuang)，一(yi)(yi)種涉及(ji)自(zi)然地理(li)單(dan)元。比如一(yi)(yi)條河流或(huo)一(yi)(yi)個湖泊，往往涉及(ji)多(duo)個省市，要(yao)實現對自(zi)然地理(li)單(dan)元的(de)整體(ti)綜合整治，必須通過上下游、左右岸共同努力，尤其是(shi)需要(yao)重視通過跨行政區(qu)域的(de)協調合作，才能實現對流域的(de)整體(ti)保護和整治。

圖片來(lai)源：《長(chang)(chang)江經濟帶(dai)—長(chang)(chang)江流域國(guo)土空(kong)間(jian)規劃（2021—2035年）》

以長江經濟帶—長江流域(yu)(yu)的國(guo)(guo)(guo)土(tu)空(kong)(kong)(kong)間規(gui)劃為(wei)例，這個(ge)區(qu)(qu)域(yu)(yu)覆蓋了(le)11個(ge)省(sheng)（市），都編制了(le)省(sheng)級國(guo)(guo)(guo)土(tu)空(kong)(kong)(kong)間規(gui)劃。在編制這個(ge)跨行(xing)政區(qu)(qu)域(yu)(yu)的國(guo)(guo)(guo)土(tu)空(kong)(kong)(kong)間規(gui)劃時，并不(bu)是簡單地將(jiang)各省(sheng)份的規(gui)劃拼在一起(qi)，而是要著重從(cong)流域(yu)(yu)治理的角度出發(fa)，統籌(chou)上下游關(guan)系，落實(shi)國(guo)(guo)(guo)家的相關(guan)戰略舉(ju)措，協調(diao)不(bu)同區(qu)(qu)域(yu)(yu)的發(fa)展(zhan)需求和(he)國(guo)(guo)(guo)土(tu)空(kong)(kong)(kong)間開(kai)發(fa)保護(hu)行(xing)動(dong)。

NBD：我們注意到，京津冀、成渝地區、中部地區等區域（流域）的國土空間規劃，也進入了組織編制、報批等階段。

張曉玲：這(zhe)是另(ling)一種(zhong)跨(kua)區規(gui)劃(hua)，涉及的(de)是經濟范(fan)疇。比如在(zai)都市(shi)圈的(de)建設(she)中(zhong)，通(tong)常涵蓋(gai)多個行政單元，既有(you)中(zhong)心城市(shi)，也有(you)其輻射影響的(de)腹(fu)地。這(zhe)類(lei)跨(kua)行政區的(de)規(gui)劃(hua)，無論是發展規(gui)劃(hua)還是空間規(gui)劃(hua)，核心要(yao)(yao)(yao)義(yi)是統(tong)籌(chou)協(xie)調，包括基礎設(she)施(shi)如何(he)銜接、相(xiang)關產業(ye)鏈供應鏈如何(he)完善、各類(lei)要(yao)(yao)(yao)素如何(he)暢通(tong)等(deng)(deng)等(deng)(deng)。這(zhe)類(lei)規(gui)劃(hua)的(de)難點在(zai)于如何(he)跨(kua)行政區協(xie)調好(hao)各方(fang)利(li)益，以確保(bao)要(yao)(yao)(yao)素自(zi)由流(liu)動和高(gao)效配置，從而推動空間協(xie)同治理。

NBD：跨行政區域，無論哪一類的協調難度都可想而知。

張曉玲：所以(yi)整體來看(kan)，目(mu)(mu)前跨行(xing)政區域的(de)規劃(hua)編制還(huan)處于(yu)初級階段。打破(po)行(xing)政壁壘需要一個逐步推進的(de)過(guo)(guo)程，未來的(de)目(mu)(mu)標是站在更高(gao)的(de)統籌角(jiao)度(du)，通過(guo)(guo)更深度(du)的(de)協調(diao)，達到更高(gao)效的(de)資(zi)源共享和管理。

需要特別指出的是，像都市(shi)圈、城市(shi)群、長(chang)江流(liu)域(yu)、黃河流(liu)域(yu)、太湖流(liu)域(yu)以及(ji)長(chang)三(san)角一體化等(deng)，都可以被視(shi)為專項規劃(hua)。但這些專項規劃(hua)在編(bian)制后(hou)，必須嵌入“五級三(san)類”規劃(hua)體系中(zhong)，才能有效(xiao)落地。

地方搞建設要“多打存量的主意”

NBD：您提到國土空間規劃“一張圖”收錄了“三區三線”的劃定成果，從目前各省國土空間規劃批復文件來看，這些區域占據了相當大的比例。這對地方政府落地實施規劃提出了哪些新要求？

張曉玲：關鍵(jian)是樹(shu)立“統籌發(fa)展與(yu)安全”的(de)底線思維(wei)。“三區三線”的(de)劃定成果，是在(zai)國家(jia)層(ceng)面直(zhi)接落到圖斑(ban)，地(di)方政府在(zai)發(fa)展空間(jian)上(shang)的(de)安排需(xu)要平衡好(hao)保護與(yu)發(fa)展的(de)關系，這同時也是規劃編制實施(shi)中需(xu)要面對的(de)重大主題。

說到樹立安(an)全底線(xian)思維，除了關注生態(tai)安(an)全、糧食安(an)全、能源安(an)全這些國家大事(shi)，城市(shi)的防洪排澇、應(ying)急(ji)搶險等(deng)空(kong)間需(xu)求，也需(xu)要(yao)在規(gui)劃(hua)中加以體現。同時，重點城市(shi)還需(xu)要(yao)關注產業(ye)(ye)鏈供應(ying)鏈安(an)全，劃(hua)定“工業(ye)(ye)保護線(xian)”（工業(ye)(ye)用地控制線(xian)），保障城市(shi)產業(ye)(ye)空(kong)間的安(an)全與(yu)穩定。

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NBD：我們注意到，國務院的批復文件里明確提及“城鎮開發邊界擴展倍數控制在基于2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以內”，如何理解這項要求？

張曉玲：如前所述，“存(cun)量(liang)時代”是(shi)本輪國(guo)(guo)土空間規劃(hua)的(de)特征之一。限制城鎮(zhen)開發(fa)邊界(jie)的(de)擴展(zhan)倍數，一方面是(shi)由我國(guo)(guo)人多地少的(de)基本國(guo)(guo)情(qing)所決定，我們不能再走增量(liang)擴張的(de)發(fa)展(zhan)老路；另(ling)一方面也是(shi)基于對(dui)我國(guo)(guo)當前各類存(cun)量(liang)建設空間潛力的(de)客觀(guan)認知。整體(ti)體(ti)現了對(dui)未來我國(guo)(guo)城鎮(zhen)化發(fa)展(zhan)的(de)重要(yao)導向。

比(bi)如，我國存量(liang)建設(she)用地中，有超過一半的(de)建設(she)用地屬(shu)于農(nong)村集(ji)體建設(she)用地，在農(nong)村人(ren)口(kou)逐(zhu)步(bu)減少的(de)情(qing)況下，大量(liang)閑置；在經濟(ji)發(fa)達地區(qu)還存在不少農(nong)村產(chan)業用地（或(huo)工業大院之類）有待盤活利(li)用。一些(xie)地方“三生(sheng)空(kong)間”（注(zhu)：生(sheng)產(chan)、生(sheng)活、生(sheng)態(tai)空(kong)間）交錯混雜、破碎(sui)零亂、功能(neng)不足，亟待盤整(zheng)優化。因此，總體上看，我們確實已經進入到(dao)了存量(liang)發(fa)展時代，做好盤活存量(liang)這篇文章，應是支撐高(gao)質量(liang)發(fa)展的(de)題中之義。

當然在(zai)國(guo)(guo)土(tu)空(kong)間(jian)規劃實(shi)施中(zhong)，堅持城(cheng)鎮開發邊界(jie)的(de)(de)(de)約束，也是一(yi)(yi)個(ge)富(fu)有(you)挑戰的(de)(de)(de)難點(dian)。一(yi)(yi)方(fang)面，一(yi)(yi)些(xie)地方(fang)在(zai)發展(zhan)思路上還(huan)沒有(you)完(wan)成(cheng)(cheng)從“增量(liang)擴張(zhang)”到“存(cun)量(liang)盤活”的(de)(de)(de)轉變；另一(yi)(yi)方(fang)面，做存(cun)量(liang)文章無論對(dui)地方(fang)政(zheng)府還(huan)是企(qi)業，都具(ju)有(you)一(yi)(yi)定的(de)(de)(de)難度，脫離了往(wang)日的(de)(de)(de)“舒適區”；再者，從全國(guo)(guo)層面看，我們還(huan)沒有(you)完(wan)全形成(cheng)(cheng)與存(cun)量(liang)時代(dai)相(xiang)適應的(de)(de)(de)制度政(zheng)策體系，在(zai)體制機制、政(zheng)策工具(ju)等方(fang)面還(huan)需要(yao)進一(yi)(yi)步完(wan)善。這(zhe)一(yi)(yi)點(dian)，需要(yao)在(zai)國(guo)(guo)土(tu)空(kong)間(jian)規劃實(shi)施管理中(zhong)予(yu)以高度關注。