每經記者(zhe)｜宋欽章(zhang)    每經編輯｜張益銘    

據記(ji)者(zhe)統計，截至2月14日，今年以來(lai)已有(you)(you)15個地區發行3780.56億元用于置換(huan)存(cun)量隱(yin)性債(zhai)(zhai)務的再融資專項債(zhai)(zhai)（以下簡稱置換(huan)債(zhai)(zhai)）。而隨(sui)著“6+4+2”萬億元的化債(zhai)(zhai)組合拳持續推進，化債(zhai)(zhai)效果已有(you)(you)所顯(xian)現，多(duo)個地區官(guan)宣“隱(yin)債(zhai)(zhai)清零(ling)”。

每日經濟新聞

與此同時，應該看到的(de)(de)是，隱性債(zhai)(zhai)務(wu)顯性化之后，原有(you)(you)債(zhai)(zhai)務(wu)本金并沒有(you)(you)減少(shao)。剝(bo)離政(zheng)(zheng)府融資功(gong)能的(de)(de)城(cheng)投公司在“退平臺”之后，短時間(jian)內仍難(nan)以完(wan)全(quan)“自(zi)(zi)給自(zi)(zi)足”，離不開地方政(zheng)(zheng)府扶持。就此，《每日經(jing)濟新(xin)聞(wen)》記者(zhe)（以下(xia)簡(jian)稱NBD）對話中國(guo)財政(zheng)(zheng)學(xue)會國(guo)有(you)(you)資產(chan)治理研究專委會副主任委員、現代咨詢集(ji)團董事長丁伯康。他向(xiang)記者(zhe)表示，化債(zhai)(zhai)政(zheng)(zheng)策對地方政(zheng)(zheng)府“松(song)綁(bang)減負”的(de)(de)效果(guo)相對突出，但隱債(zhai)(zhai)置換(huan)的(de)(de)本質是“以時間(jian)換(huan)空間(jian)”，原有(you)(you)債(zhai)(zhai)務(wu)總額并沒有(you)(you)減少(shao)。

在他看來(lai)，對于當(dang)下一攬子化債(zhai)政策贏來(lai)的發(fa)展空(kong)間和時間，地(di)方政府要積極把握、充分利用。不僅(jin)要釋(shi)放更(geng)多的財政資(zi)源向民生傾斜，還(huan)要更(geng)大力度地(di)支持投(tou)資(zi)、消費(fei)和科(ke)技創新等(deng)，更(geng)好地(di)發(fa)揮政府投(tou)資(zi)帶動(dong)(dong)作用，更(geng)多地(di)投(tou)入謀劃和推動(dong)(dong)高質量發(fa)展中去(qu)，增強(qiang)國民經濟整體發(fa)展后勁，真正(zheng)實現從“在化債(zhai)中發(fa)展”到“在發(fa)展中化債(zhai)”的轉變(bian)。

化債效果初步顯現

記者(zhe)根據中國(guo)債券信息(xi)網(wang)等平臺統計(ji)，今年(nian)以來截至2月14日，共有18個(ge)地區披露6899.19億元置(zhi)換債發(fa)行(xing)計(ji)劃，其中15個(ge)地區已完成發(fa)行(xing)，已完成發(fa)行(xing)的規模為3780.56億元。

從(cong)各地區(qu)已發(fa)(fa)行(xing)的(de)置換債情況來(lai)看(kan)，浙江（含寧波(bo)）、陜西兩地的(de)置換債券發(fa)(fa)行(xing)額(e)度率先突破500億(yi)元，分別是(shi)565億(yi)元、564億(yi)元。從(cong)置換債的(de)發(fa)(fa)行(xing)期(qi)(qi)限(xian)來(lai)看(kan)，置換債的(de)期(qi)(qi)限(xian)普遍(bian)偏(pian)長(chang)。截至2月13日，12個地區(qu)共發(fa)(fa)行(xing)33只(zhi)債券，其中30年期(qi)(qi)的(de)數(shu)量最多，共12只(zhi)，占比約36%。

去年(nian)(nian)，全(quan)國人大(da)常委會批準6萬(wan)億(yi)元(yuan)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)限額用于置換地(di)(di)方政(zheng)府(fu)存(cun)量(liang)隱性債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)。這(zhe)6萬(wan)億(yi)元(yuan)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)限額，分三(san)年(nian)(nian)安(an)排，2024~2026年(nian)(nian)每年(nian)(nian)2萬(wan)億(yi)元(yuan)，并根據地(di)(di)方政(zheng)府(fu)隱性債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)規模，按(an)照全(quan)國統(tong)一(yi)比例，分配地(di)(di)方政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)(wu)限額。上(shang)述2萬(wan)億(yi)元(yuan)的(de)置換債(zhai)(zhai)發行額度，正是來源(yuan)于此。而2024年(nian)(nian)的(de)2萬(wan)億(yi)元(yuan)額度，已于去年(nian)(nian)最后兩個月全(quan)部使用完(wan)畢。

按照國(guo)務院在(zai)(zai)2018年提(ti)出的(de)要(yao)求(qiu)，地方(fang)政府(fu)需在(zai)(zai)5~10年內完(wan)成化(hua)解隱性債務，即在(zai)(zai)2028年前(qian)實現(xian)隱性債務清零。

2024年(nian)11月8日，全國人大常委會新聞發布(bu)會提(ti)到(dao)(dao)10萬(wan)億(yi)元(yuan)(yuan)財政資金支持化債(zhai)(zhai)，力度空前。具體方(fang)(fang)案包(bao)括：一(yi)是一(yi)次性(xing)(xing)增加6萬(wan)億(yi)元(yuan)(yuan)地方(fang)(fang)政府(fu)(fu)專(zhuan)項債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)限額，分(fen)三年(nian)安排，2024~2026年(nian)每(mei)年(nian)2萬(wan)億(yi)元(yuan)(yuan)，用(yong)于(yu)(yu)置(zhi)換各類隱(yin)性(xing)(xing)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)；二(er)是2024~2028年(nian)連(lian)續(xu)五年(nian)每(mei)年(nian)從新增地方(fang)(fang)政府(fu)(fu)專(zhuan)項債(zhai)(zhai)券中安排8000億(yi)元(yuan)(yuan)，補充政府(fu)(fu)性(xing)(xing)基金財力，專(zhuan)門用(yong)于(yu)(yu)化債(zhai)(zhai)，累計可置(zhi)換隱(yin)性(xing)(xing)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)4萬(wan)億(yi)元(yuan)(yuan)；三是對于(yu)(yu)2029年(nian)及以(yi)后年(nian)度到(dao)(dao)期(qi)的棚戶區改造產生(sheng)的隱(yin)性(xing)(xing)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)2萬(wan)億(yi)元(yuan)(yuan)，可按原合同到(dao)(dao)期(qi)時間償還(huan)，不受2028年(nian)底前隱(yin)債(zhai)(zhai)清零的目標影響。

該(gai)新聞(wen)發布會還披露(lu)，截至2023年末，經(jing)過逐個項目甄別、逐級審核(he)上報，全國隱性(xing)債務余額為14.3萬億元。

也就是(shi)說(shuo)，截至2023年(nian)(nian)末(mo)全國隱性(xing)債(zhai)務余(yu)額(e)為14.3萬(wan)億元(yuan)(yuan)(yuan)，扣除相關政策支持化(hua)解的12萬(wan)億元(yuan)(yuan)(yuan)隱性(xing)債(zhai)務，2028年(nian)(nian)底之前需地方(fang)自身(shen)消(xiao)化(hua)的隱債(zhai)規模(mo)僅(jin)為2.3萬(wan)億元(yuan)(yuan)(yuan)，在2024~2028年(nian)(nian)五年(nian)(nian)間完成(cheng)化(hua)解，平均每年(nian)(nian)消(xiao)化(hua)額(e)約為4600億元(yuan)(yuan)(yuan)，地方(fang)化(hua)債(zhai)壓力大大減輕。

惠(hui)譽評(ping)級亞太區國際(ji)公(gong)共融資(zi)評(ping)級高級董事趙雨(yu)晴日前對(dui)記者表示，市場對(dui)于(yu)城(cheng)投全口徑的(de)(de)(de)債(zhai)務大約是60萬(wan)億元(yuan)，所以(yi)10萬(wan)億元(yuan)覆蓋了大約全口徑債(zhai)務的(de)(de)(de)六分之一(yi)(yi)。“這些資(zi)金(jin)會分五年逐(zhu)步(bu)發放(fang)，今(jin)年發放(fang)的(de)(de)(de)有2.8萬(wan)億元(yuan)。據(ju)我(wo)們估(gu)算，該規模相當于(yu)今(jin)年到(dao)期的(de)(de)(de)城(cheng)投債(zhai)務的(de)(de)(de)17%左右，這個體量有利于(yu)把(ba)城(cheng)投的(de)(de)(de)再融資(zi)風險保持在一(yi)(yi)個合理的(de)(de)(de)水平(ping)。另外，債(zhai)務置(zhi)換后能夠降低城(cheng)投公(gong)司的(de)(de)(de)債(zhai)務杠桿(gan)，可(ke)能對(dui)改善(shan)城(cheng)投公(gong)司獨(du)立(li)信用狀況有幫助作用。”

趙雨晴認為，目前已披露的(de)隱性債(zhai)(zhai)務遠(yuan)(yuan)遠(yuan)(yuan)小于城投公司的(de)全口徑(jing)債(zhai)(zhai)務。實際上(shang)，城投公司的(de)非隱性債(zhai)(zhai)務中(zhong)，大部分的(de)用途也是(shi)準公益類項目投資，現金流十分有限。未來(lai)地(di)方政府(fu)可能仍然會面(mian)臨為這些(xie)項目提供額外支持的(de)壓力。

記者注意(yi)到(dao)，在2024年年底地方債務(wu)置換工作的加(jia)速推進下，多個地區正逐步實現(xian)隱性債務(wu)清零，融資成(cheng)本(ben)也得到(dao)有效壓降。

例如，內蒙古自(zi)治(zhi)區(qu)表示(shi)，地方政府融(rong)資平臺壓降66.5%，8個(ge)旗縣(xian)(xian)隱性(xing)債務(wu)清零(ling)。吉林省(sheng)(sheng)表示(shi)，全(quan)省(sheng)(sheng)存量(liang)隱性(xing)債務(wu)已降至1000億元以下，全(quan)省(sheng)(sheng)58個(ge)縣(xian)(xian)（市(shi)、區(qu)）隱性(xing)債務(wu)已清零(ling)，占到(dao)全(quan)部縣(xian)(xian)（市(shi)、區(qu)）的82.9%。在(zai)江蘇省(sheng)(sheng)，徐州市(shi)在(zai)2024年預算執行報(bao)告(gao)中(zhong)披露：“在(zai)全(quan)省(sheng)(sheng)率先實現隱性(xing)債務(wu)清零(ling)”。

據華(hua)創固收測算(suan)(suan)，2024年(nian)廣義地(di)(di)方債(zhai)務(wu)利(li)(li)息(xi)(xi)規模首次出現同(tong)比(bi)下(xia)(xia)降(jiang)，主要受(shou)城投債(zhai)務(wu)利(li)(li)息(xi)(xi)規模下(xia)(xia)降(jiang)影響。隨著(zhu)利(li)(li)率中樞下(xia)(xia)行，城投債(zhai)和(he)地(di)(di)方政府(fu)債(zhai)票(piao)面(mian)利(li)(li)率分別(bie)自2019年(nian)的(de)5.44%、3.54%下(xia)(xia)降(jiang)至2024年(nian)的(de)3.71%、3.05%，地(di)(di)方債(zhai)務(wu)成(cheng)本有明(ming)顯壓降(jiang)。結(jie)合各年(nian)度債(zhai)務(wu)規模進行測算(suan)(suan)，2024年(nian)地(di)(di)方債(zhai)務(wu)年(nian)利(li)(li)息(xi)(xi)支出為37467億元，首次出現同(tong)比(bi)下(xia)(xia)降(jiang)，較2023年(nian)利(li)(li)息(xi)(xi)支出減少2381億元。

在隱債逐(zhu)漸化解(jie)的背(bei)景下，各(ge)地城(cheng)投公(gong)司“退(tui)平臺”亦在穩步推進。據企業(ye)(ye)預警通統計，今年(nian)以(yi)來至2月13日(ri)，已陸(lu)續有48家企業(ye)(ye)退(tui)出(chu)融(rong)資(zi)企業(ye)(ye)名單。據了(le)解(jie)，城(cheng)投公(gong)司完成(cheng)“退(tui)平臺”之后，可以(yi)突破新增融(rong)資(zi)的限制，拓展融(rong)資(zi)渠(qu)道。

培育城市運營新動能

NBD：隨(sui)著地(di)方(fang)(fang)隱性債務顯性化(hua)進一(yi)步推進，地(di)方(fang)(fang)財力將受到(dao)怎樣的影響？地(di)方(fang)(fang)政府應如(ru)何利用(yong)一(yi)攬子化(hua)債政策(ce)謀發展？

丁伯康：“6+4+2”萬億元的(de)化債組(zu)合拳(quan)快(kuai)速落地后，地方政府(fu)(fu)2028年之前需要消化的(de)14.3萬億元隱性(xing)債務(wu)降至(zhi)2.3萬億元。短期看，為地方到期債務(wu)償(chang)還提供了資(zi)金。長期看，有(you)利于降低政府(fu)(fu)債務(wu)累積壓力。因此，一攬子化債政策(ce)對政府(fu)(fu)“松綁減(jian)負”的(de)效(xiao)果相對突出(chu)。但是，隱債置換的(de)本質是“以時(shi)間換空間”，原有(you)債務(wu)總(zong)額并沒有(you)減(jian)少。

對(dui)于當下一攬子化債(zhai)政(zheng)策贏來的(de)發展(zhan)空間(jian)和時間(jian)，地(di)(di)方(fang)政(zheng)府要(yao)積極(ji)把握、充分利(li)用。不(bu)僅要(yao)釋放(fang)更(geng)(geng)(geng)多(duo)(duo)的(de)財政(zheng)資(zi)源向(xiang)民(min)(min)生(sheng)傾斜，還要(yao)更(geng)(geng)(geng)大力度地(di)(di)支(zhi)持投(tou)資(zi)、消(xiao)費和科技創(chuang)新等(deng)，更(geng)(geng)(geng)好地(di)(di)發揮政(zheng)府投(tou)資(zi)帶動作用，更(geng)(geng)(geng)多(duo)(duo)地(di)(di)投(tou)入謀劃和推動高質(zhi)量發展(zhan)中去，增(zeng)強國民(min)(min)經濟整體發展(zhan)后勁(jing)，真(zhen)正實現(xian)從“在(zai)化債(zhai)中發展(zhan)”到“在(zai)發展(zhan)中化債(zhai)”的(de)轉變(bian)。地(di)(di)方(fang)政(zheng)府的(de)投(tou)資(zi)決(jue)策，更(geng)(geng)(geng)應(ying)注重科學和合規，過去那(nei)種大規模、粗放(fang)式(shi)的(de)投(tou)資(zi)方(fang)式(shi)必須摒(bing)棄，要(yao)更(geng)(geng)(geng)加精(jing)準謀劃優(you)先保障民(min)(min)生(sheng)、發展(zhan)新質(zhi)生(sheng)產(chan)力和促進產(chan)業升級的(de)項目。只有不(bu)斷(duan)強化投(tou)資(zi)的(de)有效(xiao)性和可(ke)持續(xu)性，才能通過增(zeng)強地(di)(di)方(fang)綜合財力，提高自(zi)身償(chang)債(zhai)能力。

NBD：城投(tou)公(gong)司“退平臺”之后，距離(li)真正“自給(gei)自足”的產業(ye)化轉型(xing)還(huan)有多遠？地方政府現階段可(ke)能(neng)如何幫助他(ta)們(men)完成這一轉型(xing)？

丁(ding)伯康：在當前(qian)政策(ce)及經(jing)濟(ji)環境下，城(cheng)投公(gong)司(si)(si)“退(tui)平臺”和(he)產(chan)業(ye)化轉型不僅(jin)是對政策(ce)要求的(de)積極響應，也是推動國企健康發展和(he)可持續經(jing)營的(de)必然選擇。但目前(qian)，城(cheng)投公(gong)司(si)(si)“退(tui)平臺”和(he)產(chan)業(ye)化轉型仍(reng)然停留在初級(ji)階(jie)段，呈現出(chu)“形式合規大于實質轉型”的(de)特(te)征，距離真正“自給(gei)自足”的(de)產(chan)業(ye)化轉型還有相當長(chang)的(de)路(lu)要走。

這主要是城(cheng)投(tou)公(gong)司轉(zhuan)型仍存在(zai)三大核(he)心障(zhang)礙：一(yi)是存量(liang)(liang)債務大、化債難(nan)，部分城(cheng)投(tou)公(gong)司的(de)融(rong)資(zi)困境難(nan)以突破，無法布局新的(de)產(chan)業(ye)；二是市場化經營(ying)能力不足(zu)、資(zi)產(chan)質(zhi)量(liang)(liang)不高，部分企(qi)業(ye)業(ye)務結(jie)構單一(yi)，持有的(de)公(gong)益性資(zi)產(chan)占比過(guo)高；三是人(ren)員結(jie)構不合理，專業(ye)技術人(ren)才短缺，大部分城(cheng)投(tou)公(gong)司缺乏具(ju)備(bei)市場化運營(ying)經驗的(de)管理人(ren)才。

因此，地方政府為推(tui)動城(cheng)投(tou)公司市(shi)場化(hua)轉型，還需要在債(zhai)務(wu)化(hua)解(jie)、資(zi)產(chan)(chan)(chan)盤(pan)活、政策(ce)引導三(san)方面(mian)發力。一(yi)是進(jin)行債(zhai)務(wu)剝(bo)離與資(zi)產(chan)(chan)(chan)整合，通過(guo)隱性(xing)債(zhai)務(wu)清零等方式(shi)幫助城(cheng)投(tou)公司“輕裝上陣”。二是分類施策(ce)，強化(hua)城(cheng)投(tou)公司的市(shi)場化(hua)經營能力。地方政府可聚焦區域特色產(chan)(chan)(chan)業及城(cheng)投(tou)公司業務(wu)屬(shu)性(xing)推(tui)動分類轉型，進(jin)一(yi)步(bu)明確城(cheng)投(tou)公司發展(zhan)定位和(he)轉型方向。同時，向優質(zhi)(zhi)平臺(tai)注入(ru)優質(zhi)(zhi)資(zi)產(chan)(chan)(chan)，助力盤(pan)活存量(liang)資(zi)產(chan)(chan)(chan)。三(san)是加強政策(ce)引導，進(jin)一(yi)步(bu)強化(hua)債(zhai)務(wu)管理(li)，推(tui)動城(cheng)投(tou)公司全面(mian)轉型和(he)規范管理(li)。

城(cheng)投公司(si)最終能否實現“自(zi)給自(zi)足(zu)”，取決(jue)于其能否培育出具備市場競(jing)爭力的核心業務，并徹底(di)擺(bai)脫對(dui)財政補貼和債務滾續(xu)的依賴。

NBD：黨(dang)的二十屆三(san)中全會提出“統(tong)籌(chou)推進(jin)財(cai)稅(shui)體制改革，增加(jia)地方(fang)自主財(cai)力”，這(zhe)可能怎樣影響地方(fang)政府(fu)與城投(tou)公司之間的關(guan)系？

丁伯(bo)康：地方財稅改革(ge)并非簡(jian)單“切(qie)割”政(zheng)企關系，而是通過職能重(zhong)構與市場(chang)化規(gui)則(ze)設計，推動(dong)雙方從“輸血依賴”轉(zhuan)向(xiang)“造血協同”，在化解(jie)債務(wu)風險(xian)的(de)同時培育城市運營新動(dong)能。

賦(fu)予(yu)地(di)方(fang)更(geng)多的財政自主權，對于(yu)地(di)方(fang)政府更(geng)好(hao)激發(fa)城(cheng)投公司(si)市場活力，具有(you)良好(hao)的促進作用。主要體現在兩(liang)個方(fang)面：一(yi)方(fang)面，緩解地(di)方(fang)財政壓力，助力城(cheng)投公司(si)化(hua)(hua)債(zhai)(zhai)與轉型。財稅(shui)改革通過消費稅(shui)下劃(hua)、共(gong)享(xiang)稅(shui)分成比例優化(hua)(hua)等增加地(di)方(fang)自主財力，加上中央(yang)化(hua)(hua)債(zhai)(zhai)支持，有(you)效(xiao)提(ti)升(sheng)地(di)方(fang)長期償債(zhai)(zhai)能力，降低對城(cheng)投平臺的依賴，推動(dong)城(cheng)投隱性債(zhai)(zhai)務顯性化(hua)(hua)處理。

另一方面(mian)，推動(dong)政(zheng)企(qi)(qi)關(guan)系(xi)(xi)(xi)向市(shi)場化、協(xie)同(tong)化轉(zhuan)變(bian)。財稅改(gai)革要求(qiu)地方政(zheng)府(fu)減少(shao)對城(cheng)投(tou)(tou)公(gong)(gong)(gong)司的隱性(xing)擔保，促(cu)使城(cheng)投(tou)(tou)信用(yong)(yong)與政(zheng)府(fu)信用(yong)(yong)逐(zhu)步脫(tuo)鉤(gou)，實現城(cheng)投(tou)(tou)公(gong)(gong)(gong)司信用(yong)(yong)獨立，政(zheng)企(qi)(qi)關(guan)系(xi)(xi)(xi)從傳統的行政(zheng)依(yi)附(fu)模(mo)式向協(xie)同(tong)發(fa)展模(mo)式轉(zhuan)變(bian)。在構(gou)建新型政(zheng)企(qi)(qi)關(guan)系(xi)(xi)(xi)過(guo)程中(zhong)，地方政(zheng)府(fu)與城(cheng)投(tou)(tou)公(gong)(gong)(gong)司將在職能、業(ye)務、財務等各方面(mian)建立政(zheng)企(qi)(qi)分開規范體系(xi)(xi)(xi)，并且建立更(geng)加市(shi)場化、協(xie)同(tong)化的合(he)作體系(xi)(xi)(xi)。

政府層面，地方政府轉變(bian)職能，將從過去對城(cheng)投公司的(de)直接管(guan)理和(he)干預中(zhong)逐(zhu)步退出，將職能重點(dian)轉向宏觀調控、政策制定、市(shi)場(chang)監管(guan)以及公共服務(wu)提供等方面。城(cheng)投公司層面，其定位向“市(shi)場(chang)化(hua)運(yun)營(ying)主體”轉變(bian)，依(yi)據市(shi)場(chang)需求和(he)自身優勢(shi)制定發(fa)展(zhan)戰略，擺(bai)脫對政府的(de)過度依(yi)賴。政企合作層面，將在(zai)政府交辦任務(wu)機(ji)制、項目(mu)投融資平衡機(ji)制、項目(mu)開發(fa)經營(ying)機(ji)制等方面，建立(li)更為規范、高效且契合市(shi)場(chang)化(hua)發(fa)展(zhan)需求的(de)運(yun)作體系(xi)。

封面圖片來(lai)源：每日經濟新(xin)聞