鄭秉文 圖片(pian)由本(ben)人提供

編者按：

老有所(suo)依，40年時間，中國(guo)已經(jing)織(zhi)就(jiu)了(le)一張全(quan)球最大的(de)保(bao)障網，從單位包(bao)辦到(dao)社會保(bao)障，社保(bao)領域的(de)改革奮勇前行。

同時(shi)，改(gai)革(ge)仍在繼續，尤其是(shi)黨(dang)的(de)十八大以來(lai)，社保領域(yu)(yu)的(de)改(gai)革(ge)明顯(xian)加快，一些重(zhong)點領域(yu)(yu)的(de)改(gai)革(ge)破(po)冰，站在改(gai)革(ge)開放(fang)40年(nian)的(de)關鍵時(shi)間節點上，未來(lai)社保領域(yu)(yu)的(de)改(gai)革(ge)之路又(you)將如何(he)走？

為(wei)此，《每日經濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了中(zhong)國社(she)保(bao)領域的資深專家中(zhong)國社(she)科院世(shi)界社(she)保(bao)研究(jiu)中(zhong)心主任(ren)鄭秉文，解讀我國社(she)保(bao)的“前世(shi)今生”。

每經記者 李(li)彪 每經編輯 王可然(ran)

近(jin)年社保改(gai)革步(bu)伐(fa)加快

NBD：改(gai)革(ge)開放40年，社保也伴隨著(zhu)改(gai)革(ge)在前進，您覺(jue)得社保發展的過程(cheng)中(zhong)，有哪些領域(yu)的改(gai)革(ge)讓您印象(xiang)深刻呢？

鄭秉文：改(gai)革開放40年(nian)(nian)(nian)，社(she)會(hui)保障(zhang)主要(yao)是近20年(nian)(nian)(nian)的發(fa)展(zhan)，因為(wei)1997年(nian)(nian)(nian)之(zhi)前社(she)保試(shi)點(dian)基本都在地(di)方實(shi)行，碎片化比(bi)較嚴重(zhong)，到了上世(shi)紀90年(nian)(nian)(nian)代末還(huan)是統一(yi)(yi)制(zhi)(zhi)度(du)。1997年(nian)(nian)(nian)到2001年(nian)(nian)(nian)的五項保險都開始實(shi)行制(zhi)(zhi)度(du)統一(yi)(yi)，最后形(xing)成了全國統一(yi)(yi)的政策。所(suo)以這(zhe)20年(nian)(nian)(nian)來是社(she)會(hui)保障(zhang)制(zhi)(zhi)度(du)真正發(fa)展(zhan)的重(zhong)要(yao)時期(qi)，有很多事情值得(de)回憶。

在我印象當中(zhong)，也(ye)有(you)(you)一(yi)些非常深刻的(de)(de)事情，由于體(ti)制的(de)(de)原因，是(shi)很難解決(jue)的(de)(de)。比如社會保(bao)險基金征繳體(ti)制，從上(shang)世紀(ji)90年代初地(di)方開始試點，社保(bao)基金的(de)(de)征繳體(ti)制就是(shi)碎片化的(de)(de)，分成(cheng)社保(bao)征繳和(he)稅(shui)務(wu)征繳兩大(da)塊，有(you)(you)的(de)(de)省份(fen)是(shi)社保(bao)部(bu)門，有(you)(you)的(de)(de)省份(fen)是(shi)稅(shui)務(wu)部(bu)門。

1999年，在起(qi)草和(he)制定《社會(hui)(hui)保(bao)險(xian)基金征(zheng)繳(jiao)條(tiao)例》的(de)過程中，稅務部(bu)門(men)和(he)社保(bao)部(bu)門(men)就爭執不下，最后(hou)征(zheng)繳(jiao)暫行條(tiao)例在這(zhe)個問題(ti)(ti)上沒有得到(dao)解(jie)決，只是(shi)籠統(tong)地規(gui)定，每個省份由一個部(bu)門(men)來(lai)征(zheng)繳(jiao)，具體(ti)由各省份自己選擇并決定。這(zhe)是(shi)第一次也是(shi)第一個回(hui)合。第二個回(hui)合是(shi)2006年到(dao)2010年長(chang)達4年的(de)《社會(hui)(hui)保(bao)險(xian)法》的(de)起(qi)草過程。整個過程我基本都參與(yu)了，在勞動社會(hui)(hui)保(bao)障部(bu)階段(duan)、在國(guo)務院法制辦(ban)階段(duan)沒有得到(dao)解(jie)決，還(huan)是(shi)僵持不下，到(dao)了全國(guo)人(ren)大的(de)階段(duan)，雖然當時(shi)全國(guo)人(ren)大立法部(bu)門(men)對解(jie)決這(zhe)個問題(ti)(ti)的(de)熱(re)情很高，但是(shi)，在全國(guo)人(ren)大階段(duan)同樣面臨(lin)著(zhu)非常激(ji)烈的(de)討論(lun)(lun)，最后(hou)社會(hui)(hui)保(bao)險(xian)法通過，這(zhe)個問題(ti)(ti)還(huan)是(shi)沒有解(jie)決。第三個回(hui)合是(shi)3年前(qian)營(ying)改增(zeng)時(shi)又(you)(you)提出了這(zhe)個問題(ti)(ti)，又(you)(you)產生了爭論(lun)(lun)。今年3月全國(guo)兩會(hui)(hui)通過國(guo)家機構改革方案(an)后(hou)這(zhe)個論(lun)(lun)證才算塵埃落定。

從雙重征(zheng)繳(jiao)20年來的結(jie)果(guo)就可以看出(chu)這樣(yang)一(yi)個(ge)問(wen)題：我國的社(she)會保障體制(zhi)改(gai)革是非常難的，正如總理講的那樣(yang)，觸(chu)動(dong)體制(zhi)、觸(chu)動(dong)利益比觸(chu)動(dong)靈魂還要難。我的印象(xiang)是非常深刻的，20年來，雙重征(zheng)繳(jiao)體制(zhi)的過程，歷(li)歷(li)在目。

NBD：黨的十八(ba)大以(yi)來，我(wo)國社保領域的改(gai)革(ge)步(bu)伐是不(bu)是明顯加快了，未來改(gai)革(ge)的方向在哪(na)呢？

鄭秉文(wen)：黨的十(shi)八(ba)大以(yi)來，我國社保改革步伐確實(shi)是明顯加快了。

有(you)的(de)(de)(de)(de)是(shi)(shi)改(gai)(gai)(gai)革(ge)非常明(ming)確的(de)(de)(de)(de)，比如(ru)說(shuo)十八屆三中(zhong)全(quan)會通(tong)過(guo)的(de)(de)(de)(de)《中(zhong)共中(zhong)央(yang)關(guan)于(yu)全(quan)面深化改(gai)(gai)(gai)革(ge)若干重大(da)問題的(de)(de)(de)(de)決(jue)定(ding)(ding)》是(shi)(shi)改(gai)(gai)(gai)革(ge)開(kai)放(fang)以(yi)來我們(men)(men)黨(dang)通(tong)過(guo)的(de)(de)(de)(de)最好的(de)(de)(de)(de)文(wen)件(jian)之(zhi)一(yi)，里面對社會保障體(ti)制的(de)(de)(de)(de)改(gai)(gai)(gai)革(ge)作出的(de)(de)(de)(de)那(nei)些決(jue)定(ding)(ding)，無論從學術角(jiao)度(du)(du)講(jiang)，還是(shi)(shi)符合國情的(de)(de)(de)(de)角(jiao)度(du)(du)講(jiang)，還是(shi)(shi)經濟(ji)體(ti)制改(gai)(gai)(gai)革(ge)和社會體(ti)制改(gai)(gai)(gai)革(ge)來講(jiang)，都是(shi)(shi)非常好的(de)(de)(de)(de)，但問題在于(yu)如(ru)何落實(shi)(shi)、何時落實(shi)(shi)、是(shi)(shi)否落實(shi)(shi)。最突出的(de)(de)(de)(de)一(yi)個(ge)印象，就是(shi)(shi)社會保險費雙重體(ti)制征繳問題，在今(jin)年兩會發布(bu)的(de)(de)(de)(de)國家機構改(gai)(gai)(gai)革(ge)方案當中(zhong)終于(yu)落實(shi)(shi)了(le)，統一(yi)由稅務部門來征繳并(bing)且國稅和地稅合并(bing)，我覺得(de)這個(ge)改(gai)(gai)(gai)革(ge)力度(du)(du)太大(da)了(le)，這是(shi)(shi)敢碰(peng)硬的(de)(de)(de)(de)。這說(shuo)明(ming)中(zhong)央(yang)下(xia)決(jue)心了(le)，這也是(shi)(shi)十八大(da)以(yi)來，為什么(me)我們(men)(men)各(ge)項領域改(gai)(gai)(gai)革(ge)步伐(fa)那(nei)么(me)大(da)的(de)(de)(de)(de)重要的(de)(de)(de)(de)原因。

現(xian)在(zai)“三步走”策略是穩健(jian)的(de)

NBD：近年來，有些省份養(yang)老保險(xian)基金的(de)收不抵支問題愈發嚴(yan)峻，是什么原因造(zao)成的(de)呢？如何保障(zhang)基金制度的(de)可持續(xu)呢？

鄭秉(bing)文：在十幾年以前，導致社(she)會保險(xian)基(ji)金(jin)收(shou)不(bu)抵支(zhi)的(de)原(yuan)因有很多，各種原(yuan)因都發揮一些作用，比如(ru)說老工(gong)業基(ji)地退休工(gong)人比較集中，同時，基(ji)地的(de)財政收(shou)入又(you)不(bu)太好，那么對基(ji)金(jin)的(de)收(shou)不(bu)抵支(zhi)是有威脅(xie)的(de)。但(dan)是，這些因素，隨著經濟(ji)的(de)發展，影響越來(lai)越小了。

影響收不(bu)抵(di)支的(de)因(yin)素(su)，逐漸地(di)、越來越明顯地(di)由人(ren)口(kou)的(de)流動造(zao)(zao)成(cheng)，本(ben)來十幾年以前(qian)人(ren)口(kou)的(de)流動規模不(bu)是(shi)很(hen)大(da)，社(she)保(bao)(bao)制度(du)覆蓋(gai)面也不(bu)是(shi)很(hen)大(da)，所以人(ren)口(kou)流動的(de)因(yin)素(su)對社(she)保(bao)(bao)基金造(zao)(zao)成(cheng)的(de)影響沒有現(xian)在這么大(da)。現(xian)在毫(hao)無(wu)疑(yi)問，人(ren)口(kou)流動使地(di)區(qu)之(zhi)間社(she)保(bao)(bao)基金失衡成(cheng)為一個主要的(de)原(yuan)因(yin)，經濟落后地(di)區(qu)人(ren)口(kou)勞動力都流向經濟發達(da)的(de)地(di)區(qu)，因(yin)為發達(da)地(di)區(qu)的(de)收入比較高，這是(shi)市(shi)(shi)場經濟規律(lv)的(de)結果(guo)，是(shi)勞動力市(shi)(shi)場的(de)自然規律(lv)。

那么面對勞動(dong)力流(liu)動(dong)的(de)(de)規律，如何改革我們的(de)(de)社保制度，讓它適應人口(kou)流(liu)動(dong)的(de)(de)客觀要求，這是非常重要的(de)(de)。

為(wei)什么人(ren)口流(liu)動(dong)就不(bu)利于(yu)社保(bao)基金(jin)均衡發(fa)展，對(dui)于(yu)有些地(di)(di)區基金(jin)平衡造成了(le)威脅？因為(wei)統(tong)(tong)籌(chou)(chou)層(ceng)次(ci)低(di)，如果實現(xian)全國(guo)統(tong)(tong)籌(chou)(chou)的(de)話，就不(bu)存在(zai)(zai)(zai)這(zhe)個問題。任何國(guo)家經(jing)濟發(fa)展也(ye)都(dou)或(huo)多或(huo)少存在(zai)(zai)(zai)一(yi)些地(di)(di)區發(fa)展不(bu)平衡，包括(kuo)美國(guo)的(de)經(jing)濟也(ye)不(bu)是(shi)(shi)全國(guo)完(wan)全一(yi)致(zhi)，在(zai)(zai)(zai)美國(guo)北(bei)部和東北(bei)部就比較發(fa)達，南部尤其西(xi)南部就相對(dui)落后。但(dan)是(shi)(shi)，美國(guo)不(bu)存在(zai)(zai)(zai)養老(lao)保(bao)險(xian)基金(jin)地(di)(di)區失衡的(de)問題，它(ta)的(de)統(tong)(tong)籌(chou)(chou)層(ceng)次(ci)是(shi)(shi)全國(guo)統(tong)(tong)籌(chou)(chou)，基金(jin)是(shi)(shi)由(you)聯(lian)邦(bang)政府來掌控，最后由(you)聯(lian)邦(bang)政府來進行統(tong)(tong)一(yi)使用(yong)。中國(guo)不(bu)一(yi)樣，統(tong)(tong)籌(chou)(chou)層(ceng)次(ci)低(di)，社保(bao)基金(jin)在(zai)(zai)(zai)人(ren)口流(liu)動(dong)的(de)沖擊下(xia)，失衡現(xian)象是(shi)(shi)必然的(de)。所以(yi)我覺得解決(jue)地(di)(di)區失衡的(de)根本措施就是(shi)(shi)實現(xian)全國(guo)統(tong)(tong)籌(chou)(chou)。

中央(yang)(yang)非(fei)常清楚，統(tong)籌(chou)(chou)層次(ci)就連省級(ji)水平也沒達(da)到(dao)，所以明(ming)確(que)提(ti)出，在(zai)2020年實(shi)(shi)(shi)現省級(ji)統(tong)籌(chou)(chou)。為(wei)了解決(jue)地區(qu)失(shi)衡問題(ti)，我(wo)們今年7月1日實(shi)(shi)(shi)施了一(yi)個(ge)重要的(de)(de)(de)政策就是(shi)實(shi)(shi)(shi)施中央(yang)(yang)調(diao)劑(ji)制(zhi)度(du)(du)，中央(yang)(yang)調(diao)劑(ji)制(zhi)度(du)(du)對社保基(ji)金(jin)地區(qu)失(shi)衡起到(dao)比(bi)較明(ming)顯的(de)(de)(de)緩(huan)解的(de)(de)(de)作用。如(ru)果說調(diao)劑(ji)制(zhi)度(du)(du)是(shi)第一(yi)步(bu)(bu)，那(nei)么2020年實(shi)(shi)(shi)現省級(ji)統(tong)籌(chou)(chou)就是(shi)第二步(bu)(bu)，最終實(shi)(shi)(shi)現全國統(tong)籌(chou)(chou)就是(shi)第三(san)步(bu)(bu)。這是(shi)解決(jue)我(wo)們統(tong)籌(chou)(chou)層次(ci)低(di)和基(ji)金(jin)地區(qu)失(shi)衡的(de)(de)(de)重要的(de)(de)(de)“三(san)步(bu)(bu)走(zou)”的(de)(de)(de)策略，盡管“三(san)步(bu)(bu)走(zou)”的(de)(de)(de)時間可能拉(la)得(de)很長，但是(shi)我(wo)覺(jue)得(de)也是(shi)符(fu)合國情(qing)(qing)的(de)(de)(de)，例如(ru)，在(zai)某些(xie)基(ji)金(jin)沉淀大省，要是(shi)一(yi)下子實(shi)(shi)(shi)現全國統(tong)籌(chou)(chou)，恐怕也存在(zai)抵觸情(qing)(qing)緒，所以現在(zai)“三(san)步(bu)(bu)走(zou)”的(de)(de)(de)策略是(shi)穩健的(de)(de)(de)。

地區間的(de)養(yang)老基金失衡，個別地區收不抵支問題(ti)越來越嚴(yan)重，基金穿底(di)，后果是(shi)非常明顯的(de)。比如說(shuo)，給財政(zheng)帶(dai)來嚴(yan)重的(de)風險，財政(zheng)補(bu)貼逐年(nian)(nian)增加，去(qu)年(nian)(nian)僅對城鎮職工養(yang)老保(bao)險制(zhi)度就補(bu)貼8004億元，這樣的(de)“軟(ruan)約(yue)束制(zhi)度”在(zai)全(quan)世(shi)界也(ye)是(shi)沒有(you)的(de)，中國是(shi)唯一的(de)一家。所有(you)國家的(de)社會(hui)養(yang)老保(bao)險制(zhi)度，都(dou)是(shi)通過調(diao)整參數或(huo)者結(jie)構性(xing)改革(ge)來實現的(de)，沒有(you)國家是(shi)財政(zheng)“公式的(de)約(yue)束”完全(quan)兜底(di)的(de)，在(zai)制(zhi)度設計上，這顯然是(shi)“落(luo)后”的(de)，也(ye)是(shi)不可持(chi)續的(de)。

NBD：和國(guo)外(wai)相比，我(wo)國(guo)社會保障制(zhi)度(du)優(you)勢在哪呢(ni)，國(guo)外(wai)有(you)哪些值得借鑒的經(jing)驗呢(ni)？

鄭秉文(wen)：與國外相比中國最大的(de)一(yi)個優勢(shi)就是(shi)(shi)舉國體制(zhi)(zhi)。比如我(wo)(wo)剛才(cai)講(jiang)的(de)社會保險制(zhi)(zhi)度出(chu)現(xian)問(wen)題了，財政(zheng)可以(yi)不遺余力地來進行介入、干(gan)預、補償，這個方面我(wo)(wo)們(men)是(shi)(shi)做的(de)是(shi)(shi)很好(hao)的(de)。在全球幾次金融危機期(qi)間，我(wo)(wo)們(men)的(de)財政(zheng)體制(zhi)(zhi)都發揮了非常(chang)好(hao)的(de)支(zhi)持作用。但(dan)這樣也(ye)存在一(yi)個問(wen)題，就是(shi)(shi)決策存在“拍腦袋”的(de)因素。

發達(da)國家社(she)保制(zhi)度的經(jing)驗(yan)就是(shi)科(ke)學(xue)(xue)決(jue)策，科(ke)學(xue)(xue)決(jue)策的基礎就是(shi)預測，對人口、經(jing)濟(ji)發展、移民等(deng)諸多的制(zhi)度外(wai)因素的預測，有(you)了預測作為基礎，就可以對制(zhi)度進(jin)行精算。制(zhi)度未來(lai)能夠運轉到什(shen)么時候(hou)，收入和支出是(shi)否出現缺(que)口，需要提前多少年調整什(shen)么參數(shu)等(deng)，這些(xie)是(shi)決(jue)策科(ke)學(xue)(xue)化的體現，沒(mei)有(you)這些(xie)，決(jue)策科(ke)學(xue)(xue)化是(shi)空中樓閣，風險就會隱藏(zang)起來(lai)，時機(ji)來(lai)了就會出現問(wen)題。

所以與國(guo)外相比，我(wo)們的(de)優勢是舉國(guo)體制，我(wo)們的(de)問(wen)題(ti)是加強決(jue)策科學化，我(wo)們的(de)前進(jin)方向應該是借鑒發(fa)達國(guo)家的(de)先進(jin)經驗(yan)，盡快把精算(suan)技術(shu)、養(yang)老金技術(shu)等(deng)很好(hao)地(di)引(yin)入到我(wo)們社保制度當中來。