近年來專注(zhu)研究土地(di)問(wen)題的經濟學(xue)家華生表示，改革(ge)紅利的核(he)心應是(shi)新型城鎮(zhen)化(hua)。城鎮(zhen)化(hua)發(fa)展需要土地(di)改革(ge)、戶(hu)籍制度(du)改革(ge)、財稅制度(du)改革(ge)等配(pei)套(tao)推進，這(zhe)也是(shi)經濟體(ti)制改革(ge)的抓(zhua)手(shou)。

應強調“人的城鎮化”

中(zhong)國證券報：有觀點認為，應大幅(fu)擴(kuo)大城鎮(zhen)建設(she)用地規劃，改(gai)變嚴(yan)守耕地“紅線(xian)”的思路。該(gai)觀點引發了爭論。城鎮(zhen)化發展是(shi)否需嚴(yan)格遵(zun)守目(mu)前18億畝“紅線(xian)”規定(ding)？城鎮(zhen)化規劃遲遲未能出(chu)臺(tai)的原因(yin)是(shi)什么？

華生：我(wo)并(bing)不(bu)(bu)贊同(tong)這樣的看法，參考日(ri)本、中(zhong)國臺灣等地的歷史經(jing)驗就能看出(chu)，在快速城(cheng)鎮化的過程(cheng)中(zhong)，耕(geng)地面積不(bu)(bu)一定會下(xia)降。目前，我(wo)國建設用地面積為(wei)25萬(wan)(wan)平方公里，其(qi)中(zhong)城(cheng)市、工礦僅占8萬(wan)(wan)平方公里，而農(nong)村為(wei)17萬(wan)(wan)平方公里，遠遠大于城(cheng)市用地，其(qi)中(zhong)不(bu)(bu)少是農(nong)村宅基地，將其(qi)置換出(chu)來(lai)足以支(zhi)撐城(cheng)鎮化所(suo)需土地，不(bu)(bu)需要額外觸碰耕(geng)地“紅線”。

城鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)規劃之所以遲遲未能出(chu)來，最主要的(de)原因是(shi)高層看到(dao)，簡單(dan)地(di)按老(lao)思路推(tui)進城鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)很(hen)容易變(bian)成(cheng)單(dan)純(chun)擴(kuo)(kuo)大城市(shi)規模、只有(you)土地(di)城市(shi)化(hua)(hua)(hua)而沒有(you)人口城市(shi)化(hua)(hua)(hua)的(de)“舊城鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)”。目前，地(di)方政府仍有(you)沖動通過賣(mai)土地(di)、搞基礎(chu)設施建設來擴(kuo)(kuo)張(zhang)城市(shi)，城鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)的(de)路徑并沒有(you)制度上的(de)改(gai)變(bian)，這(zhe)樣推(tui)進城鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)很(hen)可能事與愿違(wei)，所以需(xu)慎(shen)重(zhong)決策，推(tui)進新(xin)型(xing)城鎮(zhen)化(hua)(hua)(hua)。

搞新(xin)型城鎮(zhen)(zhen)化(hua)就要在(zai)(zai)體制、機制上(shang)有改變和突破，必須提出(chu)(chu)好的(de)(de)(de)方(fang)(fang)(fang)案(an)，但到(dao)(dao)目(mu)前為止沒(mei)有，學界(jie)和輿論界(jie)均(jun)尚未提出(chu)(chu)真正可行的(de)(de)(de)方(fang)(fang)(fang)案(an)。盡(jin)管方(fang)(fang)(fang)案(an)缺失，但也需看(kan)(kan)到(dao)(dao)新(xin)型城鎮(zhen)(zhen)化(hua)的(de)(de)(de)方(fang)(fang)(fang)向已(yi)明確，核心(xin)就是(shi)(shi)實(shi)(shi)現人(ren)的(de)(de)(de)城鎮(zhen)(zhen)化(hua)。在(zai)(zai)現實(shi)(shi)中，目(mu)前大家在(zai)(zai)考慮土地(di)問題時(shi)常常缺乏考量“人(ren)”的(de)(de)(de)因(yin)素(su)。政府提出(chu)(chu)堅(jian)守18億畝耕地(di)“紅(hong)線(xian)”時(shi)，著力點仍是(shi)(shi)“地(di)”，不(bu)是(shi)(shi)“人(ren)”。不(bu)少地(di)方(fang)(fang)(fang)把(ba)農民(min)趕上(shang)樓，地(di)方(fang)(fang)(fang)政府看(kan)(kan)到(dao)(dao)的(de)(de)(de)也都是(shi)(shi)土地(di)的(de)(de)(de)利益，而不(bu)是(shi)(shi)人(ren)的(de)(de)(de)利益。開發商熱衷談土地(di)流(liu)轉，卻忽視(shi)了流(liu)轉應是(shi)(shi)人(ren)遷移的(de)(de)(de)結果，而不(bu)是(shi)(shi)先(xian)決條(tiao)件。這些情況歸根結底是(shi)(shi)忽視(shi)城鎮(zhen)(zhen)化(hua)的(de)(de)(de)核心(xin)——人(ren)。

“要地”和“要人”掛鉤

中國證券報：新(xin)(xin)型城鎮(zhen)化需要怎樣的土地(di)改革(ge)相配套？如(ru)何通(tong)過制(zhi)度設計同時實現制(zhi)約(yue)政(zheng)府造城沖動、限(xian)制(zhi)開發(fa)商(shang)大肆圈地(di)、保護弱勢群(qun)體利益(yi)？如(ru)何避(bi)免農民(min)變(bian)流民(min)、新(xin)(xin)城變(bian)“鬼城”的情況重演(yan)？

華生(sheng)：要(yao)從過去(qu)“只要(yao)地不(bu)要(yao)人(ren)”變成為(wei)人(ren)服務。要(yao)實現人(ren)的城(cheng)鎮化，首先需要(yao)尊(zun)重市(shi)場(chang)規(gui)律。城(cheng)鎮化是社會和市(shi)場(chang)發展(zhan)的趨勢，也(ye)是農村人(ren)口的自(zi)主(zhu)選擇。幾十年來，雖然沒有政府(fu)大(da)規(gui)模的組織，我(wo)國已陸續(xu)有2億農民走(zou)進(jin)城(cheng)市(shi)，成為(wei)農民工(gong)。這部(bu)分人(ren)口自(zi)愿選擇進(jin)入城(cheng)市(shi)生(sheng)活并獲得了工(gong)作(zuo)，有在城(cheng)市(shi)安家落戶(hu)生(sheng)存的基礎(chu)。政府(fu)應該尊(zun)重他們的選擇，以就業(ye)為(wei)基礎(chu)，修(xiu)改制度，讓(rang)符合一(yi)定(ding)(ding)條(tiao)件的人(ren)入籍(ji)。首先解決已進(jin)城(cheng)、工(gong)作(zuo)穩定(ding)(ding)的農民工(gong)家庭城(cheng)鎮化的問題(ti)，特別是兒童不(bu)能留守。

其次，城(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)意味(wei)著農(nong)民進(jin)(jin)城(cheng)，遠(yuan)離(li)原本居住的(de)宅基(ji)地(di)(di)。因此，推進(jin)(jin)城(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)還需(xu)解決(jue)農(nong)民怎么住的(de)問題，這(zhe)需(xu)要修(xiu)改土地(di)(di)制(zhi)度，允許農(nong)村(cun)土地(di)(di)權(quan)(quan)利(li)變成城(cheng)市的(de)居住權(quan)(quan)利(li)。從(cong)這(zhe)個意義(yi)上說(shuo)，我國尚未真正(zheng)開始(shi)建(jian)設保(bao)障房。真正(zheng)的(de)保(bao)障房應該為(wei)城(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)服務，滿足那些從(cong)農(nong)村(cun)進(jin)(jin)入城(cheng)市生活人群的(de)需(xu)求，這(zhe)才是人的(de)城(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)，也是經濟增(zeng)長的(de)長期動力。此外，在城(cheng)鎮(zhen)化(hua)(hua)過程(cheng)中，農(nong)村(cun)土地(di)(di)也需(xu)要進(jin)(jin)行(xing)區劃整理、重新確權(quan)(quan)，對進(jin)(jin)城(cheng)人口留下的(de)土地(di)(di)進(jin)(jin)行(xing)合理化(hua)(hua)、標準(zhun)化(hua)(hua)整理以利(li)于(yu)流(liu)轉。

最(zui)后(hou)，最(zui)重要(yao)的(de)是在(zai)制度設(she)計上(shang)把“要(yao)地(di)(di)(di)”和“要(yao)人”掛(gua)鉤，將土地(di)(di)(di)和安置人口掛(gua)鉤。國土部的(de)數據顯示，每年(nian)國家規劃的(de)供地(di)(di)(di)目(mu)標為500-600萬畝(mu)，而各地(di)(di)(di)匯總統(tong)計的(de)需求量多達(da)2000萬畝(mu)，最(zui)后(hou)年(nian)均實際供地(di)(di)(di)面積約1000萬畝(mu)。按照這樣的(de)供地(di)(di)(di)思路(lu)，未(wei)來連保(bao)證耕地(di)(di)(di)“紅線”都成了問題(ti)。

怎樣遏制(zhi)地(di)(di)方政(zheng)府要(yao)地(di)(di)、要(yao)指標的(de)(de)(de)(de)沖動？必須把地(di)(di)和人掛(gua)鉤(gou)考核(he)。對(dui)于土(tu)地(di)(di)問(wen)(wen)題，應(ying)做好(hao)一個頂(ding)層(ceng)規(gui)劃(hua)，確定(ding)每年用于解決城鎮化(hua)人口(kou)問(wen)(wen)題的(de)(de)(de)(de)計劃(hua)供地(di)(di)配額，再(zai)交給各個地(di)(di)方分(fen)解指標并(bing)出臺配套政(zheng)策支持(chi)。例如，鼓勵發(fa)展的(de)(de)(de)(de)中小(xiao)型(xing)城市(shi)每畝地(di)(di)綁定(ding)的(de)(de)(de)(de)人口(kou)指標少，而(er)需(xu)要(yao)限制(zhi)發(fa)展的(de)(de)(de)(de)城市(shi)每畝地(di)(di)綁定(ding)的(de)(de)(de)(de)人口(kou)多(duo)，讓(rang)地(di)(di)方政(zheng)策自(zi)己權衡用地(di)(di)量的(de)(de)(de)(de)多(duo)少。在(zai)這個過程中，戶籍制(zhi)度(du)改革也要(yao)精心設計，不能只在(zai)一個地(di)(di)區放開(kai)。通(tong)過這些(xie)舉措體(ti)現國家的(de)(de)(de)(de)指導作用，這也是(shi)未(wei)來將召(zhao)開(kai)的(de)(de)(de)(de)城鎮化(hua)會議應(ying)考慮的(de)(de)(de)(de)問(wen)(wen)題。