◎譚浩俊

在土地管理制度(du)改革預期強烈的(de)(de)背景下，江蘇省率先出臺了《關于核定(ding)土地儲備(bei)融資規模有關問題的(de)(de)意(yi)見》，要求將土地儲備(bei)融資限定(ding)在地方政(zheng)府性債務(wu)的(de)(de)合(he)理和可控范圍(wei)內，防范金融風(feng)險。

按(an)照意(yi)見，今后，江蘇省各(ge)地每收儲(chu)、出讓一塊土地，都要經過省國土廳等部門審核同意(yi)，地方政(zheng)府不能自行決定(ding)(ding)。這(zhe)也意(yi)味(wei)著，江蘇在建(jian)設用(yong)地管理方面，已經進行了一定(ding)(ding)程度的權力上收。其他(ta)地方會不會效仿，值得關(guan)注。

隨著各(ge)地(di)(di)城市(shi)建設力度的(de)(de)不斷加(jia)大，地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府利用土地(di)(di)進行負債建設的(de)(de)問題也越來越突出，很多(duo)地(di)(di)方的(de)(de)債務正(zheng)在(zai)呈幾(ji)何級數上(shang)升。而土地(di)(di)對債務的(de)(de)支撐能力卻在(zai)不斷下降。在(zai)這樣的(de)(de)情況下，加(jia)強(qiang)土地(di)(di)管(guan)理，遏制(zhi)地(di)(di)方政(zheng)(zheng)府土地(di)(di)融資、土地(di)(di)建設的(de)(de)熱情，是完(wan)全(quan)必(bi)要的(de)(de)。

問題在于(yu)，依靠用地(di)(di)審批權力上收(shou)(shou)的(de)方式(shi)(shi)，能否有(you)效遏制地(di)(di)方的(de)債務(wu)上升呢(ni)？能否讓(rang)地(di)(di)方政(zheng)府不再圍繞土地(di)(di)做文章呢(ni)？從(cong)眼前來(lai)看，效果是會(hui)有(you)的(de)。但是，從(cong)長遠來(lai)看，問題仍然難以(yi)解決。因為，按(an)照各地(di)(di)利(li)用土地(di)(di)進(jin)行(xing)(xing)融資的(de)實際情(qing)況，除(chu)了收(shou)(shou)儲、出讓(rang)方式(shi)(shi)之外(wai)，將土地(di)(di)注入(ru)融資平臺進(jin)行(xing)(xing)發債等，也是土地(di)(di)融資的(de)一種(zhong)方式(shi)(shi)。而發行(xing)(xing)的(de)債券，往往要等到若干年以(yi)后才能暴露風(feng)險(xian)(xian)。到時候，就(jiu)會(hui)對土地(di)(di)出讓(rang)形成(cheng)倒逼。否則，就(jiu)會(hui)出現(xian)嚴重(zhong)的(de)償債風(feng)險(xian)(xian)。

地(di)方政(zheng)府(fu)之所以(yi)如此(ci)依賴土地(di)融資(zi)，關鍵(jian)并不(bu)在融資(zi)本身，而在利用土地(di)制造政(zheng)績。要知道，自從房地(di)產(chan)市場放開(kai)以(yi)后，幾乎沒有(you)一個地(di)方不(bu)在進行土地(di)制造政(zheng)績”。不(bu)管什么(me)產(chan)業，都(dou)不(bu)如土地(di)制造政(zheng)績的(de)速度快、效(xiao)果(guo)好、影響大，都(dou)不(bu)會(hui)對官員的(de)升遷產(chan)生(sheng)如此(ci)快的(de)影響力和拉動力。

要(yao)想改(gai)變地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)賣地(di)融資(zi)的做法，就必須全力扭轉(zhuan)土(tu)地(di)制(zhi)造政(zheng)(zheng)績的思(si)維，解決目前對地(di)方政(zheng)(zheng)府(fu)的政(zheng)(zheng)績考(kao)核體系，讓(rang)官員不再圍(wei)著(zhu)(zhu)土(tu)地(di)轉(zhuan)、圍(wei)著(zhu)(zhu)“土(tu)地(di)財政(zheng)(zheng)”轉(zhuan)。

首(shou)先，對地(di)方(fang)的考(kao)核不能只(zhi)看投(tou)(tou)(tou)資(zi)總(zong)量，而(er)要(yao)看投(tou)(tou)(tou)資(zi)結構。如果只(zhi)看投(tou)(tou)(tou)資(zi)總(zong)量，就(jiu)(jiu)(jiu)不可避免地(di)會出現土地(di)制造政績的問題，就(jiu)(jiu)(jiu)不可能真正重視生(sheng)產性(xing)投(tou)(tou)(tou)資(zi)和實體經濟發展(zhan)。所以，在考(kao)核地(di)方(fang)的固定資(zi)產投(tou)(tou)(tou)資(zi)時，就(jiu)(jiu)(jiu)必須重點考(kao)核生(sheng)產性(xing)投(tou)(tou)(tou)資(zi)，甚至(zhi)可以將(jiang)房地(di)產投(tou)(tou)(tou)資(zi)等(deng)非(fei)生(sheng)產性(xing)投(tou)(tou)(tou)資(zi)剔除(chu)在外。一旦這樣的格局(ju)形(xing)成，地(di)方(fang)也就(jiu)(jiu)(jiu)不會花那么(me)大的力(li)氣(qi)去土地(di)融資(zi)、負債建設了。

第二，要將政(zheng)府(fu)負(fu)債(zhai)(zhai)與(yu)(yu)財政(zheng)收(shou)(shou)(shou)入緊(jin)密掛鉤(gou)，并制定相(xiang)應的考(kao)核指標。政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)務(wu)是否會出現風險，關鍵要看(kan)地方的財政(zheng)收(shou)(shou)(shou)入情況。如果政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)務(wu)沒有(you)突(tu)破(po)財政(zheng)收(shou)(shou)(shou)入所能(neng)容忍的警戒線，就可(ke)以認為(wei)是安(an)全的。反之，則是存在風險的。這就要求，對地方債(zhai)(zhai)務(wu)情況進行考(kao)核時，必須與(yu)(yu)財政(zheng)收(shou)(shou)(shou)入掛鉤(gou)。當然，也要避免地方為(wei)了擴大(da)債(zhai)(zhai)務(wu)，虛列財政(zheng)收(shou)(shou)(shou)入、加(jia)重企業(ye)負(fu)擔等(deng)方面的問(wen)題發生(sheng)。

第(di)三，要(yao)將(jiang)居民(min)(min)收入(ru)增(zeng)(zeng)(zeng)長(chang)(chang)(chang)作為地方債務(wu)(wu)增(zeng)(zeng)(zeng)長(chang)(chang)(chang)的(de)參(can)照(zhao)物，債務(wu)(wu)收入(ru)增(zeng)(zeng)(zeng)長(chang)(chang)(chang)原則上不能快于居民(min)(min)收入(ru)增(zeng)(zeng)(zeng)長(chang)(chang)(chang)。一旦(dan)債務(wu)(wu)突(tu)破了警戒線(xian)，最終買單的(de)還是納(na)稅人。因(yin)此，必(bi)須將(jiang)地方債務(wu)(wu)增(zeng)(zeng)(zeng)長(chang)(chang)(chang)控制在(zai)居民(min)(min)收入(ru)增(zeng)(zeng)(zeng)長(chang)(chang)(chang)的(de)幅度之內。否則，就(jiu)在(zai)考核過程中作為不合(he)格處理。

第四，要(yao)加(jia)快融(rong)資(zi)改(gai)革步(bu)伐，盡快推出市(shi)政(zheng)債(zhai)。按照國外的(de)(de)(de)(de)通用(yong)做法，市(shi)政(zheng)債(zhai)是地(di)(di)方解決城市(shi)建設(she)資(zi)金最主要(yao)的(de)(de)(de)(de)手段之一。市(shi)政(zheng)債(zhai)不僅可(ke)以(yi)為地(di)(di)方建設(she)籌集資(zi)金，而且能夠(gou)比較透(tou)明(ming)地(di)(di)了解到地(di)(di)方的(de)(de)(de)(de)債(zhai)務情況，且能夠(gou)更(geng)加(jia)有效(xiao)地(di)(di)接受社(she)會(hui)各(ge)方面的(de)(de)(de)(de)監(jian)督。前提(ti)是，必須(xu)加(jia)大財稅、金融(rong)等方面的(de)(de)(de)(de)改(gai)革。