每(mei)經編(bian)輯｜每(mei)經記者 胡健 發自北京    

每經記者 胡健 發自北京

地方自(zi)主(zhu)發債(zhai)歷(li)經數年討論終于破繭而(er)出。

昨日(ri)（5月21日(ri)），財政部網站刊出消(xiao)息，經(jing)國務院批準，2014年上海、浙江(jiang)、廣(guang)東(dong)、深圳、江(jiang)蘇、山東(dong)、北京、江(jiang)西、寧夏、青島試點(dian)地(di)方政府債券自發(fa)自還。

為加(jia)強對(dui)2014年(nian)地(di)方政(zheng)府(fu)債券自(zi)發(fa)自(zi)還(huan)(huan)試點(dian)工作的指導，財(cai)政(zheng)部還(huan)(huan)制定了(le)《2014年(nian)地(di)方政(zheng)府(fu)債券自(zi)發(fa)自(zi)還(huan)(huan)試點(dian)辦(ban)法》（以下簡稱《辦(ban)法》）。《辦(ban)法》明確指出，自(zi)發(fa)自(zi)還(huan)(huan)是指試點(dian)地(di)區(qu)在國務(wu)院批(pi)準(zhun)的發(fa)債規模(mo)限額內，自(zi)行(xing)組織本(ben)地(di)區(qu)政(zheng)府(fu)債券發(fa)行(xing)、支付利息和償還(huan)(huan)本(ben)金的機制。

廣東(dong)省財政廳(ting)財科(ke)所所長黎(li)旭(xu)東(dong)告(gao)訴《每日經濟新聞(wen)》記(ji)者，此次試點地方政府自(zi)發(fa)自(zi)還的額度可能不會太大，重(zhong)要意義在于規范(fan)地方政府融資(zi)，開前(qian)門(men)堵后門(men)，將地方債務推(tui)向顯(xian)性化。

地方自主發債終破冰(bing)/

國務(wu)(wu)院(yuan)日前(qian)發布《關于2014年深化經濟體制改革重(zhong)點任(ren)務(wu)(wu)的意見》提出，今年將(jiang)對地方(fang)政(zheng)府(fu)債務(wu)(wu)實行限(xian)額(e)控(kong)制，分類(lei)納入預算(suan)管理。開(kai)明渠、堵暗道，建立(li)以(yi)政(zheng)府(fu)債券(quan)為主(zhu)體的地方(fang)政(zheng)府(fu)舉債融資機制，剝離融資平臺公司政(zheng)府(fu)融資職能。

隨即，財政部于昨日推出了上述《辦(ban)法(fa)》，這也是(shi)此前業界一(yi)直(zhi)呼吁(yu)的地方(fang)融資解決辦(ban)法(fa)。

根據審(shen)計署數(shu)據，2012年底(di)，全國(guo)(guo)各級(ji)政(zheng)府(fu)負(fu)有償(chang)還責任的(de)(de)債務余額為(wei)(wei)190658.59億(yi)元，與當年GDP的(de)(de)比(bi)為(wei)(wei)36.7%，低于(yu)60%的(de)(de)國(guo)(guo)際警戒(jie)線水平。但我國(guo)(guo)地方(fang)政(zheng)府(fu)債務增長(chang)較快，2013年6月底(di)，地方(fang)政(zheng)府(fu)負(fu)有償(chang)還責任的(de)(de)債務余額達到108859.17億(yi)元，比(bi)2012年底(di)增長(chang)13.06%。

財(cai)政部(bu)財(cai)科所(suo)所(suo)長賈康告訴《每(mei)日經(jing)濟新聞》記(ji)者(zhe)，地方(fang)政府的(de)隱性(xing)負債不透明，明顯的(de)不規(gui)范(fan)性(xing)舉債是風險(xian)來(lai)源。“不透明就使(shi)很(hen)多方(fang)面在事前、事中(zhong)無從實(shi)施有效的(de)風險(xian)防范(fan)，監督缺位。”

他說，一旦某些地方出事(shi)，資金鏈斷(duan)裂必然要采取(qu)救火式的(de)(de)應急措施來平息事(shi)態，盡管案例不多(duo)，但(dan)有警(jing)示作(zuo)用(yong)，其帶來的(de)(de)損失不光是成本(ben)比較高，而(er)且對政府的(de)(de)公信力會(hui)產生(sheng)影響。

針(zhen)對地方政(zheng)府隱性(xing)債務(wu)問題，《辦法》則明確，試(shi)點地區(qu)應及時披(pi)露債券(quan)基本信(xin)息、財政(zheng)經濟運行及債務(wu)情況等。試(shi)點地區(qu)信(xin)息披(pi)露遵循(xun)誠(cheng)實信(xin)用(yong)原則，不得有虛假(jia)記載、誤導性(xing)陳述或重大遺漏。

目前(qian)我國(guo)(guo)經濟(ji)基本面處于周期性(xing)調(diao)整與結構性(xing)減速(su)中，中投顧問(wen)研究總(zong)監郭凡禮(li)對記(ji)者表示，國(guo)(guo)務院之所以及時出臺該政(zheng)策(ce)，與當前(qian)地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)(fu)面臨的嚴峻(jun)形勢以及宏觀經濟(ji)面臨壓力等有(you)一(yi)定的聯(lian)系(xi)。近兩年，地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)(fu)融資平臺貸款正(zheng)逐步進入(ru)還債高峰期，約37.5%的貸款在(zai)2013年至2015年內(nei)到期。

試點省市兼顧欠(qian)發達省份/

從允許試點地方政府債券自發自還的十個省區市(shi)看，兼顧了寧夏(xia)和江西(xi)這兩個欠發達省份。

寧(ning)夏財政政策研究中心(xin)主任王心(xin)農(nong)認為(wei)，自主發債對于(yu)寧(ning)夏的(de)發展非常有(you)(you)利，因(yin)為(wei)寧(ning)夏屬于(yu)欠發達地區，商業(ye)貸款的(de)環境并不是很有(you)(you)利。他說，西部大開發，寧(ning)夏還有(you)(you)內陸開放型(xing)經濟(ji)實驗(yan)區，都(dou)需要大量(liang)的(de)資金，所以(yi)對于(yu)自主發債很期待。

同時，渤(bo)海證券研究(jiu)報告(gao)認為，按(an)照債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)風(feng)險(xian)靜態(tai)水平(ping)、債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)的可償付(fu)性(xing)、債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)償付(fu)的穩(wen)定(ding)性(xing)綜(zong)合(he)分析，寧夏也是(shi)區(qu)域債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)風(feng)險(xian)較低的五個地區(qu)之(zhi)一。

財稅專家(jia)李文海告訴《每日經濟(ji)新聞》記(ji)者，目(mu)前我國經濟(ji)正處于(yu)區域梯度轉移階段(duan)，中(zhong)西部省(sheng)份投資需求(qiu)與(yu)自身(shen)經濟(ji)總量的(de)比(bi)重高(gao)，資金缺口大，試點時也宜選取風(feng)險較小(xiao)的(de)省(sheng)份。

2012年時，財政(zheng)部曾下發《2012年地方政(zheng)府(fu)自行發債(zhai)試點(dian)辦(ban)法》，允許上海(hai)、浙江、廣東和深圳(zhen)自行發債(zhai)，去年又增加江蘇和山東兩地，但該試點(dian)辦(ban)法均(jun)為政(zheng)府(fu)債(zhai)券依舊由財政(zheng)部代辦(ban)還本(ben)付(fu)息。

此次自(zi)發自(zi)還(huan)則邁出了(le)一大步。李文海表示，地(di)方(fang)自(zi)主發債(zhai)(zhai)(zhai)，地(di)方(fang)最(zui)了(le)解自(zi)己的真實情況，可以自(zi)行掌握發債(zhai)(zhai)(zhai)節奏和(he)發債(zhai)(zhai)(zhai)金(jin)(jin)額，使(shi)資金(jin)(jin)效(xiao)用最(zui)大化。

根據《辦法》要(yao)求，試(shi)點地區發(fa)行的政府(fu)債券(quan)為記賬式固定利率附息債券(quan)。2014年政府(fu)債券(quan)期(qi)限為5年、7年和10年，結(jie)構比(bi)例為4:3:3。

李文海說，三種(zhong)債(zhai)券的期限都很長，這主要(yao)是考慮到地(di)方政府債(zhai)券項目的投(tou)資回報和盈利周期長，避(bi)免出現償(chang)還危機，而且(qie)近(jin)幾年都是此前(qian)隱性地(di)方債(zhai)的償(chang)債(zhai)高(gao)峰期，可以分攤償(chang)債(zhai)風險。

預(yu)算法(fa)修改(gai)同(tong)步進行/

國(guo)務院允許地方(fang)試點政府發行債券進行融資(zi)，但有一些(xie)問題仍(reng)待厘清，首先便是(shi)法律層面的難題。

現行預算(suan)法(fa)第二(er)十(shi)八條規(gui)定(ding)，“地(di)(di)方各級預算(suan)按照量入為出、收支平(ping)衡的原則編制，不列赤字(zi)。除法(fa)律(lv)和國務院另有規(gui)定(ding)外，地(di)(di)方政(zheng)府(fu)不得發行地(di)(di)方政(zheng)府(fu)債券。”

賈康認為，現行(xing)預算法對地方(fang)發債(zhai)實行(xing)嚴格的(de)管理(li)，但(dan)并(bing)未完(wan)全(quan)禁止(zhi)，只是相(xiang)關表述(shu)太(tai)過簡(jian)單(dan)，已(yi)不適應(ying)現實經(jing)濟生活(huo)的(de)需(xu)要(yao)，需(xu)要(yao)進行(xing)修(xiu)訂(ding)。如果允許特定地區自主發債(zhai)，只要(yao)是在國家(jia)授(shou)權范圍內就存在合理(li)性。

另據《每日經濟新聞》記者了(le)解，目(mu)前正在修改的(de)預算法已(yi)經進入攻堅階(jie)段，關于地方舉債權的(de)表述也與上述《辦法》內容(rong)方向一致(zhi)。

是(shi)否(fou)允許地方政(zheng)府舉借債務(wu)(wu)一直是(shi)預算(suan)法修改的(de)(de)(de)焦點。而草案三審稿規定(ding)：“經(jing)國(guo)務(wu)(wu)院批準的(de)(de)(de)省、自治區、直轄市的(de)(de)(de)一般公共(gong)預算(suan)中(zhong)必需的(de)(de)(de)建設投資(zi)的(de)(de)(de)部分(fen)資(zi)金，可以(yi)在國(guo)務(wu)(wu)院確定(ding)的(de)(de)(de)限額內，通(tong)過發行地方政(zheng)府債券(quan)舉借債務(wu)(wu)的(de)(de)(de)方式籌措。”

黎旭(xu)東說，此前(qian)關(guan)于地(di)方(fang)政府不能舉債主要是為了(le)規范(fan)彼時地(di)方(fang)財(cai)政辦公司進行投資的行為，舊的預算法(fa)還沒(mei)作廢，現在是改(gai)革期，試點與法(fa)律并行不沖突。

《辦法》中提到，試點地區承擔債券還本付息責任。試點地區應(ying)當(dang)建立償債保障機制，統籌(chou)安排綜合財力，及時支付債券本息、發行費等(deng)資金，切實履行償債責任，維護政府信譽。

而預算(suan)法草案三(san)審稿中的表述更(geng)為具體，用(yong)途應(ying)當是“一般(ban)公共(gong)預算(suan)中必需的建設投資的部分資金”，并(bing) “不得用(yong)于經常性支出(chu)”；債務(wu)還應(ying)有“穩定(ding)的償還資金來源(yuan)”。

此外，《辦法(fa)》規定，試(shi)點地區(qu)發(fa)(fa)行政府債券實行年(nian)度(du)(du)發(fa)(fa)行額管理(li)，全年(nian)發(fa)(fa)行債券總量不得超過國務院批(pi)準(zhun)的當年(nian)發(fa)(fa)債規模(mo)限額。2014年(nian)度(du)(du)發(fa)(fa)債規模(mo)限額當年(nian)有(you)效，不得結轉下年(nian)。

黎(li)旭東說，監管資金的(de)使用(yong)方向(xiang)是重要問題，避免因(yin)自主發債而(er)過度發債。此次試(shi)點國務院實(shi)行(xing)發行(xing)額管理，估(gu)計額度不會太高，主要是為了(le)試(shi)驗制度的(de)可行(xing)性，找出問題。