圖據人民日報

5月(yue)22日，由(you)中國(guo)政法大學民商經(jing)濟法學院王(wang)燦發教(jiao)授牽頭(tou)、6所高校專家(jia)參與的新環境(jing)保護(hu)法實(shi)(shi)施情況評估報告(gao)正式發布。北京大學教(jiao)授汪勁認(ren)為(wei)，新環保法實(shi)(shi)施一年成果豐碩，這(zhe)一方面得(de)益(yi)于法律(lv)本身，另(ling)一方面也得(de)益(yi)于中央在過去一年頒布多個文件的保駕護(hu)航，但(dan)作為(wei)環境(jing)領域的基礎性(xing)法律(lv)，需要單項法律(lv)具體規定增強其可操作性(xing)，目前保障其更好實(shi)(shi)施的抓手還(huan)不(bu)夠。

諸多環境管理措施綜合起效，“守法成本高、執法成本高、違法成本低”的現象有了改變

原環(huan)保(bao)法偏軟一直為(wei)人(ren)詬病。去年元旦(dan)起實(shi)施的(de)新環(huan)保(bao)法，因為(wei)新增了諸如“按日計罰”“查(cha)封扣(kou)押”“環(huan)評(ping)區域(yu)限(xian)批”“環(huan)境行政拘留”和(he)“限(xian)產(chan)停產(chan)”等強(qiang)制措(cuo)施，被喻為(wei)“長出了鋼牙利齒”。報告認為(wei)，這些措(cuo)施的(de)嚴格執行，是新環(huan)保(bao)法實(shi)施一年來最精彩的(de)亮點(dian)。

“按日計罰(fa)”是對(dui)經行(xing)政(zheng)處罰(fa)仍不改正的違(wei)(wei)法(fa)者(zhe)的一種處罰(fa)措施，也是改變“守法(fa)成(cheng)(cheng)本(ben)高(gao)、執(zhi)法(fa)成(cheng)(cheng)本(ben)高(gao)、違(wei)(wei)法(fa)成(cheng)(cheng)本(ben)低”現象的一項(xiang)重要舉措。在新法(fa)生效(xiao)前，除個別地方根據地方立法(fa)規(gui)定按日計罰(fa)外，全(quan)國的環境行(xing)政(zheng)處罰(fa)基(ji)本(ben)上(shang)都是實(shi)行(xing)“一事(shi)不再(zai)罰(fa)款”原則(ze)，導(dao)致(zhi)一些違(wei)(wei)法(fa)排污(wu)(wu)者(zhe)寧(ning)可被一次(ci)性罰(fa)款也不停止排污(wu)(wu)。

針對這種(zhong)狀況(kuang)，新環保法(fa)將(jiang)“按(an)日計罰(fa)(fa)”作(zuo)(zuo)為一種(zhong)執法(fa)措施予以法(fa)律(lv)化，明(ming)確規定(ding)：“企業事業單(dan)位和其他生產經營(ying)者(zhe)違(wei)法(fa)排放污染物(wu)，受到罰(fa)(fa)款處罰(fa)(fa)，被責(ze)令改(gai)正，拒(ju)不改(gai)正的，依法(fa)作(zuo)(zuo)出(chu)處罰(fa)(fa)決定(ding)的行政機關可以自責(ze)令改(gai)正之日的次日起，按(an)照原處罰(fa)(fa)數額按(an)日連(lian)續處罰(fa)(fa)。”經抽樣調查，實施按(an)日計罰(fa)(fa)后，處罰(fa)(fa)后的改(gai)正率(lv)在(zai)85%以上，有的地方甚至達(da)到95%以上。

據統計(ji)，2015年全國范圍內實(shi)(shi)施按日連(lian)續處罰(fa)案(an)件(jian)(jian)(jian)共(gong)715件(jian)(jian)(jian)，罰(fa)款數(shu)額達(da)5.69億(yi)元（不含山東(dong)2—6月份(fen)數(shu)據），適用按日計(ji)罰(fa)措施的案(an)件(jian)(jian)(jian)數(shu)總體呈上升(sheng)趨(qu)勢。報(bao)告認為，這一措施的實(shi)(shi)施，大大增加了企業(ye)的違法(fa)(fa)成本，對促使(shi)違法(fa)(fa)者盡快停止違法(fa)(fa)起到良好作(zuo)用，同(tong)時對預防(fang)環境違法(fa)(fa)行為具有重(zhong)要意義。

報告認為，其他(ta)幾種措施，在過去(qu)一年中也充分展(zhan)示了其“鋼牙利(li)爪”的作用。

新環(huan)(huan)(huan)(huan)保法第(di)六十三條新增(zeng)了(le)“行(xing)(xing)(xing)政(zheng)拘(ju)留(liu)”的行(xing)(xing)(xing)政(zheng)處罰措(cuo)施(shi)，將公(gong)安機(ji)(ji)關(guan)的環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)保護功能從打擊環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)犯(fan)罪擴(kuo)大到懲治環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)違法行(xing)(xing)(xing)為的領域，由此，環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)保護行(xing)(xing)(xing)政(zheng)機(ji)(ji)關(guan)與(yu)公(gong)安機(ji)(ji)關(guan)的銜(xian)接(jie)，從環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)犯(fan)罪案件(jian)(jian)擴(kuo)大到適用環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)拘(ju)留(liu)的案件(jian)(jian)。實(shi)(shi)施(shi)一(yi)年中，全國范(fan)圍內(nei)實(shi)(shi)施(shi)移送(song)行(xing)(xing)(xing)政(zheng)拘(ju)留(liu)共2079起(qi)，移送(song)涉嫌(xian)環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)污(wu)染(ran)犯(fan)罪案件(jian)(jian)共1685件(jian)(jian)。這一(yi)措(cuo)施(shi)的實(shi)(shi)施(shi)遏阻(zu)了(le)嚴重環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)違法，提升了(le)環(huan)(huan)(huan)(huan)境(jing)執(zhi)法權威。

企業守法情況趨好，但超標排放現象依然大量存在，弄虛作假在一些地方還相當嚴重

立(li)法內容的關鍵在(zai)科(ke)學，法律(lv)實施的根本在(zai)守法。報告分析認為(wei)，自去(qu)年元旦以(yi)來，在(zai)法律(lv)實施力度(du)不斷增(zeng)強的高壓態勢下，企(qi)業(ye)自律(lv)意識(shi)和守法意識(shi)增(zeng)強，法律(lv)義(yi)務(wu)履行整體(ti)趨(qu)好，但仍有(you)部分企(qi)業(ye)有(you)令(ling)不止，嚴重(zhong)違(wei)法仍難根絕。

評估(gu)小(xiao)組(zu)選取了(le)10城市(shi)100家國家重點監(jian)控(kong)、省級(ji)(ji)重點監(jian)控(kong)、市(shi)級(ji)(ji)重點監(jian)控(kong)三級(ji)(ji)排污(wu)企(qi)(qi)業為樣本(ben)，調查發現隨著新(xin)環(huan)(huan)保法的頒布實施，無論大(da)(da)企(qi)(qi)業、工業園(yuan)區還是中小(xiao)企(qi)(qi)業，都能(neng)夠通過各種渠(qu)道(dao)來學習、宣傳(chuan)和貫徹新(xin)環(huan)(huan)保法，絕大(da)(da)多(duo)數企(qi)(qi)業的環(huan)(huan)保意識(shi)(shi)增強了(le)，環(huan)(huan)境守(shou)法情況(kuang)趨(qu)好(hao)。相比較而言，國控(kong)企(qi)(qi)業無論是在(zai)遵守(shou)新(xin)《環(huan)(huan)保法》還是在(zai)守(shou)法意識(shi)(shi)上表(biao)現都是最好(hao)的，其次(ci)是省控(kong)企(qi)(qi)業。

報告(gao)認為，在(zai)主要污染(ran)(ran)物排(pai)(pai)放方面，新法實施(shi)對企(qi)(qi)業(ye)(ye)主要污染(ran)(ran)物排(pai)(pai)放量減排(pai)(pai)起到積(ji)極(ji)推動作用。無論(lun)是(shi)國控企(qi)(qi)業(ye)(ye)、省(sheng)控企(qi)(qi)業(ye)(ye)還是(shi)市控企(qi)(qi)業(ye)(ye)，都在(zai)為主要污染(ran)(ran)物的(de)(de)(de)減排(pai)(pai)和環境質量而(er)努(nu)力付(fu)出，采取(qu)積(ji)極(ji)的(de)(de)(de)行動并取(qu)得了較好的(de)(de)(de)效果(guo)，主要污染(ran)(ran)物排(pai)(pai)放有明顯(xian)下降。相比(bi)之下，國控企(qi)(qi)業(ye)(ye)減排(pai)(pai)效果(guo)比(bi)其(qi)他(ta)企(qi)(qi)業(ye)(ye)要好得多。

盡管(guan)絕大(da)(da)多數企(qi)業遵守環保(bao)法(fa)所規定的(de)各項(xiang)義(yi)務(wu)的(de)意識、行動都有提升，但環境(jing)違法(fa)還(huan)時有發生。雖然(ran)(ran)“未批(pi)先建”情況越(yue)來越(yue)少，超標(biao)排(pai)(pai)放現(xian)(xian)象也有較(jiao)大(da)(da)幅(fu)度的(de)下降，但是超標(biao)排(pai)(pai)放現(xian)(xian)象依然(ran)(ran)大(da)(da)量(liang)存在，偷排(pai)(pai)、排(pai)(pai)放數據(ju)弄虛作假(jia)現(xian)(xian)象在一些地方甚至(zhi)還(huan)相當嚴重。

配套法規、能力建設還需加把勁，謹防經濟下行壓力導致新環保法的“鋼牙利齒”變松變軟

報告認為，新(xin)環保(bao)法(fa)也面臨著(zhu)嚴峻的挑戰和(he)問題。比如，在(zai)許多(duo)地區，環境保(bao)護與GDP增長的矛(mao)盾仍然很突出，“保(bao)護優先”和(he)“預防為主”還沒(mei)能成(cheng)為各地處理經(jing)濟發展(zhan)與環境保(bao)護關系的指導(dao)原(yuan)則(ze)，政府(fu)對環境質量負責，還沒(mei)有具(ju)體的追責程序(xu)規(gui)范，經(jing)濟下行(xing)的壓力可能會導(dao)致監管放松(song)，使(shi)新(xin)環保(bao)法(fa)的“鋼牙(ya)利齒”變松(song)變軟。

一(yi)些配套(tao)規定跟不(bu)(bu)(bu)上，也(ye)影響(xiang)(xiang)實(shi)施(shi)效(xiao)果。比如排(pai)污(wu)許(xu)可(ke)(ke)證制度和(he)(he)環境監(jian)測法(fa)規，遲遲不(bu)(bu)(bu)能(neng)出臺，嚴重(zhong)影響(xiang)(xiang)了排(pai)污(wu)總量和(he)(he)排(pai)污(wu)許(xu)可(ke)(ke)制度的(de)(de)實(shi)施(shi)以及環境監(jian)測制度的(de)(de)完善。另外，目前環境執(zhi)法(fa)機構的(de)(de)執(zhi)法(fa)力(li)量嚴重(zhong)不(bu)(bu)(bu)足、執(zhi)法(fa)能(neng)力(li)不(bu)(bu)(bu)強，影響(xiang)(xiang)了環保制度和(he)(he)措施(shi)的(de)(de)執(zhi)行和(he)(he)遵守，也(ye)使(shi)新法(fa)實(shi)施(shi)效(xiao)果大打折扣(kou)。

即使是被看作最有殺傷力的(de)手段按(an)日計(ji)罰(fa)，中(zhong)國(guo)人(ren)民大學(xue)環(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)學(xue)院(yuan)院(yuan)長馬中(zhong)也(ye)(ye)認(ren)為(wei)5億多的(de)罰(fa)款對(dui)(dui)全國(guo)來說還是太(tai)少，與非法(fa)排(pai)污者的(de)收(shou)益仍然不對(dui)(dui)等。這需要在執行過(guo)程(cheng)中(zhong)進(jin)一步改進(jin)。環(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)公(gong)益訴(su)訟全年(nian)案(an)件數(shu)僅為(wei)53件，也(ye)(ye)讓一些專家(jia)對(dui)(dui)環(huan)(huan)保(bao)法(fa)針對(dui)(dui)環(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)訴(su)訟主體的(de)“苛刻”頗(po)有微(wei)詞(ci)。報告(gao)也(ye)(ye)認(ren)為(wei)，公(gong)眾參與環(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)保(bao)護的(de)途徑和(he)方(fang)式不足，環(huan)(huan)境(jing)(jing)(jing)公(gong)益訴(su)訟對(dui)(dui)象和(he)范圍限(xian)制仍顯(xian)過(guo)嚴(yan)。

對新環(huan)(huan)(huan)保法實(shi)施一年存在(zai)的問題，報告給出了改善實(shi)施效果的一些建議(yi)，比如配(pei)套立法需(xu)抓緊(jin)制定和(he)出臺，環(huan)(huan)(huan)境執(zhi)法機構能力建設和(he)不同部門(men)執(zhi)法合作機制亟須(xu)改善，環(huan)(huan)(huan)保督政(zheng)問責規范需(xu)更健全，地方黨政(zheng)領導環(huan)(huan)(huan)保責任要落實(shi)等。

“新(xin)環(huan)保法實(shi)施一年是(shi)合(he)格的(de)(de)，在(zai)一年內想把(ba)我們(men)制(zhi)定法律實(shi)施目的(de)(de)都達到，這(zhe)是(shi)不可能(neng)的(de)(de)。”正如全國政(zheng)協社會(hui)和法制(zhi)委員會(hui)副主任呂(lv)忠(zhong)梅所言，新(xin)環(huan)保法的(de)(de)鋼牙(ya)利齒(chi)有(you)了(le)，還(huan)要有(you)咀嚼肌配合(he)，才會(hui)有(you)更大的(de)(de)殺傷力(li)。這(zhe)需要時間，也需要各界(jie)的(de)(de)努力(li)。