每經(jing)記者(zhe)｜李彪(biao)    每經(jing)編輯｜陳(chen)旭    

8月31日，十三屆(jie)全(quan)國人民(min)代表大會(hui)常務委員會(hui)第五次會(hui)議全(quan)票通過了《中華人民(min)共和(he)國土(tu)(tu)壤(rang)(rang)污(wu)染(ran)防治(zhi)(zhi)法》（以下簡稱土(tu)(tu)壤(rang)(rang)污(wu)染(ran)防治(zhi)(zhi)法），意味著大氣、水、土(tu)(tu)壤(rang)(rang)三大環境領(ling)域的污(wu)染(ran)防治(zhi)(zhi)法已(yi)全(quan)部齊備。

土(tu)(tu)壤污染防(fang)治法一共(gong)七(qi)大章節(jie)九十九條規(gui)定(ding)，將“預防(fang)為主、保護優先(xian)、分(fen)類管(guan)理、風(feng)險管(guan)控、污染擔責(ze)、公眾參(can)與”的原則(ze)系統(tong)地(di)呈(cheng)現出來。其中，在(zai)風(feng)險管(guan)控和修復中，該法嚴格區分(fen)農(nong)用(yong)地(di)和建設用(yong)地(di)的管(guan)理制度(du)，在(zai)責(ze)任(ren)劃分(fen)上(shang)開創性地(di)提出“土(tu)(tu)壤污染責(ze)任(ren)人(ren)無法認(ren)定(ding)的，土(tu)(tu)地(di)使用(yong)權人(ren)應(ying)當(dang)實施土(tu)(tu)壤污染風(feng)險管(guan)控和修復”的規(gui)定(ding)。

這(zhe)部(bu)法(fa)律(lv)從列入立法(fa)規(gui)劃到最后(hou)出臺(tai)，歷時5年時間，由于是(shi)新制定的法(fa)律(lv)，且(qie)土壤污(wu)染底數不(bu)清(qing)、污(wu)染形(xing)勢復(fu)雜、修復(fu)難(nan)度大等問題擺在眼前(qian)，對于這(zhe)部(bu)法(fa)律(lv)的起草(cao)者來(lai)(lai)說(shuo)，每(mei)一個條款敲(qiao)定成文都來(lai)(lai)之不(bu)易。

一位不愿署名(ming)的(de)(de)(de)土壤污(wu)染(ran)防治法起(qi)草(cao)人在接受《每(mei)日(ri)經濟新聞》（以下(xia)簡稱NBD）記者(zhe)專訪(fang)時認為(wei)，這(zhe)部法律的(de)(de)(de)很多條款都非常超前，它主要強調(diao)土地的(de)(de)(de)安(an)全利用，但這(zhe)是(shi)否就像(xiang)一些市場(chang)人士所預(yu)期(qi)的(de)(de)(de)那樣意(yi)味著土壤修復市場(chang)的(de)(de)(de)“春天(tian)”立(li)即到來(lai)，實際上二者(zhe)之間還(huan)是(shi)有(you)差距的(de)(de)(de)。而法律對行政罰(fa)款沒有(you)規定特別巨大(da)的(de)(de)(de)數(shu)額，原因是(shi)會讓(rang)污(wu)染(ran)責任人做(zuo)風(feng)險(xian)管控和修復，這(zhe)將(jiang)是(shi)特別大(da)的(de)(de)(de)一筆支(zhi)出。

圖片來源：視覺中國

出臺過程經歷激烈爭議

NBD：土壤污染防治(zhi)法(fa)制定工作歷時多年，中間經歷了哪(na)些讓你印象比較深(shen)刻的波折？

起草人：這(zhe)部法律從(cong)被(bei)十二屆(jie)全(quan)國人大(da)常(chang)委會列入立法規(gui)劃，到(dao)最后出(chu)臺大(da)概用了5年(nian)(nian)時間，2017年(nian)(nian)6月(yue)全(quan)國人大(da)常(chang)委會第一次審(shen)議(yi)，2017年(nian)(nian)12月(yue)進行二審(shen)，這(zhe)次是三審(shen)，獲得了通過。

因為是(shi)(shi)新制(zhi)(zhi)定(ding)的法律，我(wo)們制(zhi)(zhi)定(ding)過(guo)程中很多制(zhi)(zhi)度(du)都是(shi)(shi)新設立的，這部法比較有前瞻(zhan)性(xing)，但立法過(guo)程中經(jing)歷了非常激烈(lie)的討(tao)論。

比如(ru)土(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)污(wu)染防(fang)治(zhi)(zhi)標(biao)準(zhun)(zhun)體系制定過程中，就標(biao)準(zhun)(zhun)的名稱是(shi)(shi)什(shen)么(me)都(dou)修改了很(hen)多次，是(shi)(shi)叫土(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)環境(jing)質量(liang)標(biao)準(zhun)(zhun)還是(shi)(shi)土(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)質量(liang)標(biao)準(zhun)(zhun)，又或(huo)者是(shi)(shi)土(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)污(wu)染防(fang)治(zhi)(zhi)標(biao)準(zhun)(zhun)，最后(hou)我們(men)定的是(shi)(shi)土(tu)(tu)壤(rang)(rang)(rang)污(wu)染風險(xian)管控標(biao)準(zhun)(zhun)。另外，標(biao)準(zhun)(zhun)體系怎么(me)建立，地(di)方標(biao)準(zhun)(zhun)如(ru)何(he)設計，地(di)方標(biao)準(zhun)(zhun)是(shi)(shi)不(bu)是(shi)(shi)要嚴(yan)于國家標(biao)準(zhun)(zhun)等，我們(men)當時都(dou)爭議得(de)非常激烈(lie)。最后(hou)現在法條上這么(me)規(gui)定，也是(shi)(shi)各方面意(yi)見達成共識(shi)的結果(guo)。

同時，在地(di)方(fang)(fang)土(tu)壤污(wu)染防治立(li)法(fa)過(guo)程(cheng)(cheng)中，我(wo)們開創了(le)(le)比較新(xin)的模式，即鼓勵地(di)方(fang)(fang)根據(ju)自己的情況先(xian)行立(li)法(fa)，比如湖北、湖南、黑龍江等(deng)都(dou)已經出臺了(le)(le)地(di)方(fang)(fang)性土(tu)壤污(wu)染防治法(fa)法(fa)規，我(wo)們在立(li)法(fa)過(guo)程(cheng)(cheng)中與地(di)方(fang)(fang)反復(fu)探討，鼓勵地(di)方(fang)(fang)先(xian)出臺地(di)方(fang)(fang)性法(fa)規，然后(hou)吸收不同地(di)方(fang)(fang)的經驗(yan)，最后(hou)出臺了(le)(le)土(tu)壤污(wu)染防治法(fa)，這是土(tu)壤污(wu)染立(li)法(fa)的一個(ge)亮點。

此外，我(wo)們也(ye)在不(bu)(bu)斷和(he)其他部門探討，土壤污(wu)(wu)染(ran)到(dao)底怎么(me)發現污(wu)(wu)染(ran)，怎么(me)設(she)定(ding)制度(du)，農用地、建(jian)設(she)用地怎么(me)去分(fen)類(lei)(lei)管控，土壤污(wu)(wu)染(ran)防治(zhi)法章(zhang)節里面(mian)風險管控和(he)修復章(zhang)節中將(jiang)農用地和(he)建(jian)設(she)用地分(fen)開管理，這(zhe)也(ye)是(shi)當(dang)時反復討論，認為這(zhe)兩(liang)種(zhong)類(lei)(lei)型用地用到(dao)的(de)風險管控制度(du)都不(bu)(bu)太相同，所以就分(fen)類(lei)(lei)規定(ding)了。

使用權人用地前需調查土地是否“干凈”

NBD：土壤(rang)污染治理過程中，責(ze)任(ren)(ren)人的(de)劃(hua)分(fen)一直是社會爭議(yi)的(de)焦(jiao)點(dian)，土壤(rang)污染防(fang)治法在建(jian)設用地(di)中規定(ding)了(le)土地(di)使用權人的(de)責(ze)任(ren)(ren)，這(zhe)是出于什么考慮呢？

起草(cao)人(ren)：土(tu)壤(rang)污染責(ze)任人(ren)，尤其是(shi)在建設用(yong)地(di)(di)(di)(di)這(zhe)塊，當時討論得比(bi)(bi)較激烈。建設用(yong)地(di)(di)(di)(di)的土(tu)地(di)(di)(di)(di)使用(yong)權(quan)人(ren)要承擔責(ze)任，這(zhe)是(shi)比(bi)(bi)較創(chuang)新性的規定，也(ye)是(shi)督(du)促用(yong)地(di)(di)(di)(di)人(ren)在用(yong)地(di)(di)(di)(di)之前(qian)弄清楚自(zi)己的這(zhe)塊地(di)(di)(di)(di)是(shi)不是(shi)“干凈(jing)”的，有沒有被(bei)污染，反向(xiang)推動前(qian)端(duan)的土(tu)壤(rang)污染調查工作。

與此(ci)同時，我(wo)們(men)(men)會把前端(duan)的(de)土(tu)(tu)壤(rang)污染情況調查(cha)(cha)建立起數(shu)據(ju)庫，實現整個(ge)數(shu)據(ju)共享，這個(ge)需要(yao)通(tong)過5~10年慢慢豐富數(shu)據(ju)庫。包(bao)括土(tu)(tu)壤(rang)污染的(de)普查(cha)(cha)、詳查(cha)(cha)、調查(cha)(cha)等制(zhi)(zhi)度都是(shi)相互(hu)聯系在一(yi)起的(de)，就(jiu)把我(wo)們(men)(men)國家(jia)的(de)土(tu)(tu)壤(rang)污染調查(cha)(cha)清楚，然后(hou)(hou)再管控(kong)進來，最(zui)后(hou)(hou)在風險(xian)管控(kong)修復完了以后(hou)(hou)，我(wo)們(men)(men)還有一(yi)個(ge)移出建設(she)用地土(tu)(tu)壤(rang)污染風險(xian)管控(kong)和修復名錄的(de)機制(zhi)(zhi)，這些都是(shi)比較有特點的(de)制(zhi)(zhi)度。

實際(ji)上，我(wo)們給建設(she)用地(di)的(de)(de)土(tu)地(di)使(shi)(shi)用權人土(tu)壤(rang)(rang)修(xiu)復(fu)留了一個口子——對土(tu)壤(rang)(rang)污(wu)染(ran)(ran)防治法實施(shi)之前(qian)產生的(de)(de)，并且(qie)土(tu)壤(rang)(rang)污(wu)染(ran)(ran)責任人無法認定(ding)的(de)(de)污(wu)染(ran)(ran)地(di)塊，土(tu)地(di)使(shi)(shi)用權人實際(ji)承擔土(tu)壤(rang)(rang)污(wu)染(ran)(ran)風險(xian)管控(kong)和(he)修(xiu)復(fu)的(de)(de)，可以申請土(tu)壤(rang)(rang)污(wu)染(ran)(ran)防治基金，集中用于土(tu)壤(rang)(rang)污(wu)染(ran)(ran)風險(xian)管控(kong)和(he)修(xiu)復(fu)。

我們調研過很多國家土壤污染(ran)(ran)(ran)(ran)防治(zhi)的法(fa)律，最(zui)后土壤污染(ran)(ran)(ran)(ran)責(ze)任(ren)人(ren)除了污染(ran)(ran)(ran)(ran)者認定外，加(jia)上了土地使(shi)用權人(ren)，已經是各個國家里面土壤污染(ran)(ran)(ran)(ran)責(ze)任(ren)人(ren)范圍(wei)最(zui)小的了。

其(qi)中，美國的(de)(de)超(chao)級基金法，它的(de)(de)責(ze)任(ren)人(ren)范圍擴(kuo)得非(fei)常大，相關能(neng)(neng)夠從(cong)土(tu)(tu)地上(shang)受益的(de)(de)人(ren)幾(ji)乎都(dou)承擔連帶責(ze)任(ren)。土(tu)(tu)壤(rang)(rang)污(wu)(wu)染(ran)(ran)有累積性和(he)滯后性的(de)(de)特點，造(zao)成很(hen)難當(dang)時就發現土(tu)(tu)壤(rang)(rang)污(wu)(wu)染(ran)(ran)的(de)(de)責(ze)任(ren)人(ren)，所以(yi)各國家在立法的(de)(de)時候都(dou)面臨這種情況，已經(jing)有很(hen)多的(de)(de)土(tu)(tu)壤(rang)(rang)被污(wu)(wu)染(ran)(ran)了，但可能(neng)(neng)很(hen)難找到責(ze)任(ren)人(ren)，讓政府承擔所有的(de)(de)責(ze)任(ren)不太現實，所以(yi)就只能(neng)(neng)適(shi)當(dang)擴(kuo)大一些污(wu)(wu)染(ran)(ran)責(ze)任(ren)人(ren)的(de)(de)范圍。

從法(fa)(fa)(fa)律依據上來說(shuo)，我(wo)國(guo)土(tu)地管理法(fa)(fa)(fa)規定(ding)，利用(yong)土(tu)地時要盡(jin)到(dao)相應(ying)的(de)(de)義(yi)務，我(wo)們給土(tu)地使用(yong)權(quan)(quan)人(ren)增(zeng)加義(yi)務，也是因為我(wo)們國(guo)家(jia)是公有制(zhi)，土(tu)地使用(yong)權(quan)(quan)人(ren)是實(shi)際管控(kong)該土(tu)地的(de)(de)人(ren)，即使此(ci)前(qian)沒(mei)(mei)有土(tu)壤污染防治法(fa)(fa)(fa)，但大(da)(da)氣(qi)、水(shui)、環保法(fa)(fa)(fa)等對該片土(tu)地上污染排放(fang)都(dou)有規定(ding)，應(ying)該避免土(tu)壤遭到(dao)污染，所以(yi)我(wo)們讓使用(yong)權(quan)(quan)人(ren)承擔(dan)相應(ying)的(de)(de)義(yi)務也是有法(fa)(fa)(fa)理依據的(de)(de)。我(wo)們征求意見的(de)(de)過程中，大(da)(da)部分人(ren)沒(mei)(mei)有對這個(ge)規定(ding)提出特別大(da)(da)的(de)(de)異議。

NBD：土壤污(wu)染(ran)修復需(xu)要大量(liang)的資金，土壤污(wu)染(ran)防(fang)治法中提出(chu)設立省級土壤污(wu)染(ran)防(fang)治基金，為什么沒有要求中央也設立基金呢？

起草(cao)人：設立(li)基(ji)(ji)金(jin)(jin)符合國際慣例，我(wo)們(men)研究(jiu)了很多(duo)國外(wai)的立(li)法，它(ta)們(men)很多(duo)都有基(ji)(ji)金(jin)(jin)，我(wo)們(men)先是(shi)想從中(zhong)央(yang)和省級都設立(li)基(ji)(ji)金(jin)(jin)，但(dan)因為(wei)我(wo)們(men)國家現(xian)行(xing)的財政(zheng)體制原因，我(wo)們(men)就沒有在中(zhong)央(yang)這一級設立(li)基(ji)(ji)金(jin)(jin)。

建立土壤污染防治基(ji)金(jin)制(zhi)(zhi)度(du)當時(shi)爭議比(bi)(bi)較大，最后(hou)基(ji)金(jin)制(zhi)(zhi)度(du)保(bao)留下來了(le)，最后(hou)只(zhi)設省級基(ji)金(jin)也是(shi)各方面達(da)成的(de)一致(zhi)意見，這比(bi)(bi)較符合(he)中國實(shi)際，符合(he)我們的(de)財政管(guan)理體(ti)系(xi)，也比(bi)(bi)較符合(he)土壤污染管(guan)理體(ti)系(xi)的(de)迫切(qie)要求。

我們國家(jia)整個財政(zheng)體制來說，現在的(de)趨勢是(shi)不要過多(duo)單體設立基(ji)金，通(tong)過統一的(de)中央財政(zheng)預(yu)算形(xing)式支出。

土壤污染(ran)修(xiu)復有特殊(shu)性，是(shi)非(fei)常需要大筆資金的，我們考(kao)慮到中央(yang)財政(zheng)的壓力，如果把所有土壤污染(ran)需要的錢都由中央(yang)財政(zheng)解決的話(hua)，中央(yang)財政(zheng)壓力會非(fei)常大，而且不能體現受益者(zhe)補償、污染(ran)者(zhe)擔責(ze)的原(yuan)則。

不意味著打開土壤大修復市場

NBD：土(tu)壤污染防治法(fa)出(chu)臺后，被(bei)很多(duo)業(ye)內人(ren)士認為是(shi)“最強”污染防治法(fa)，它到底強在哪里？

起草人：之所以被(bei)認為是(shi)(shi)最強，一(yi)方(fang)面是(shi)(shi)體現(xian)在對(dui)土(tu)壤污染的風險(xian)管控(kong)和修復這(zhe)一(yi)塊(kuai)，另一(yi)方(fang)面是(shi)(shi)對(dui)污染責(ze)任(ren)人追究這(zhe)部分。

其中，在風險管(guan)控和修(xiu)(xiu)(xiu)復方面法(fa)律規(gui)定(ding)得(de)非(fei)常詳細，比如大(da)氣、水污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)防(fang)治法(fa)出現污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)行為后主要是(shi)處(chu)罰，沒有(you)(you)對(dui)污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)者提出修(xiu)(xiu)(xiu)復的(de)(de)(de)(de)要求。而土壤污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)修(xiu)(xiu)(xiu)復的(de)(de)(de)(de)義務是(shi)從(cong)調查開始的(de)(de)(de)(de)，調查發現污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)，進一步(bu)風險管(guan)控，然后進行修(xiu)(xiu)(xiu)復，我們把相(xiang)關利益人的(de)(de)(de)(de)責任都規(gui)定(ding)得(de)非(fei)常詳細，包括政(zheng)府的(de)(de)(de)(de)責任、使用權人的(de)(de)(de)(de)責任、污(wu)(wu)(wu)(wu)染(ran)(ran)人的(de)(de)(de)(de)責任還(huan)有(you)(you)農用地上農民(min)的(de)(de)(de)(de)責任。規(gui)定(ding)得(de)比較嚴密，可能強(qiang)就是(shi)強(qiang)在這里(li)。

另外，大(da)家(jia)可能會認為土壤(rang)污染(ran)(ran)防治(zhi)法(fa)中對土壤(rang)污染(ran)(ran)行(xing)為的(de)處(chu)罰力(li)度(du)小(xiao)，我(wo)們(men)對行(xing)政罰款沒有規定特(te)別(bie)巨大(da)的(de)數額(e)，原因(yin)是(shi)讓責(ze)(ze)任(ren)(ren)人做風險管控和(he)修復，這是(shi)特(te)別(bie)大(da)的(de)一(yi)筆支出(chu)。行(xing)政處(chu)罰是(shi)在這個基礎(chu)之上再(zai)做的(de)處(chu)罰。我(wo)們(men)沒有把主要的(de)責(ze)(ze)任(ren)(ren)通過行(xing)政處(chu)罰的(de)形式讓污染(ran)(ran)責(ze)(ze)任(ren)(ren)人承擔(dan)責(ze)(ze)任(ren)(ren)，單單看處(chu)罰，可能會覺得土壤(rang)污染(ran)(ran)防治(zhi)法(fa)處(chu)罰的(de)力(li)度(du)小(xiao)，但是(shi)，我(wo)們(men)的(de)重點要求他(ta)們(men)去做土壤(rang)污染(ran)(ran)修復工作。

NBD：土壤污染是大家較為(wei)關心(xin)的話(hua)題(ti)，對于這部法律社會(hui)也是寄予厚望(wang)，您覺得這部最終出臺的法律有(you)沒有(you)達到大家的期(qi)望(wang)呢？

起草人：我覺得是(shi)達到了(le)我們(men)的期望的，畢(bi)竟我們(men)做(zuo)土壤污染(ran)防(fang)治并(bing)不是(shi)要(yao)求把(ba)全部被(bei)污染(ran)的土壤都修復(fu)完全，還是(shi)要(yao)以風險管(guan)控為(wei)主(zhu)，我們(men)在這(zhe)些(xie)方面下了(le)非常大的力氣(qi)去雕(diao)琢條(tiao)款。

從目前的技術(shu)水(shui)平和各個(ge)(ge)國家這(zhe)么(me)多年土(tu)壤污(wu)染修復(fu)的經驗來看，對(dui)污(wu)染的土(tu)壤全部(bu)要求修復(fu)不(bu)是(shi)一個(ge)(ge)特別(bie)可行的路(lu)子，我們對(dui)風險管控的要求是(shi)占大(da)頭的，這(zhe)個(ge)(ge)可能(neng)和大(da)家剛(gang)開始對(dui)土(tu)壤污(wu)染防治的理解不(bu)太(tai)一樣。

我也關(guan)注到，土(tu)(tu)壤(rang)污(wu)(wu)染防治(zhi)法在修(xiu)訂時，經(jing)常(chang)有(you)新(xin)聞出來說土(tu)(tu)壤(rang)污(wu)(wu)染這塊的(de)產值有(you)多(duo)大規模，這個是不(bu)成(cheng)熟的(de)理解(jie)，我們對全部(bu)污(wu)(wu)染的(de)土(tu)(tu)壤(rang)進行修(xiu)復是不(bu)可行和不(bu)科(ke)學(xue)的(de)。

同時，現(xian)(xian)在對(dui)土壤修復的(de)技(ji)術還是固化法等，我(wo)們調研也發現(xian)(xian)，這只(zhi)是一個有(you)短期(qi)成效的(de)技(ji)術，從長期(qi)來看（其效果(guo)）仍是不(bu)可估量的(de)，我(wo)們要(yao)減少這些不(bu)可估量的(de)事，還是要(yao)以安(an)全利用(yong)為主，實(shi)在必須要(yao)修復的(de)土壤我(wo)們才會去修復。

2014年4月(yue)，全國土壤污染(ran)狀況調查(cha)公報(bao)公布，這是(shi)對監(jian)測(ce)點位(wei)的(de)調查(cha)，相當于是(shi)在(zai)法律(lv)里面的(de)普查(cha)，普查(cha)只是(shi)大概反映出土壤污染(ran)的(de)情況，但是(shi)，沒辦法以此作為進行土壤修復的(de)依據，我們必須聚焦到每一(yi)個地(di)塊(kuai)上去做調查(cha)，土壤狀況每一(yi)個地(di)方的(de)差(cha)別都非常大，不像大氣和(he)水都是(shi)均勻的(de)介質。

此(ci)外，全(quan)國土(tu)壤污染狀況調(diao)查公報公布以后，涌現出(chu)了大(da)(da)量土(tu)壤修復的(de)(de)(de)第三方機構，每(mei)一年都增加(jia)幾(ji)十個這(zhe)(zhe)類公司，我(wo)(wo)們從最開始制(zhi)定法律(lv)初衷上就沒(mei)有要做成大(da)(da)規模的(de)(de)(de)產(chan)業，還是強調(diao)以安(an)全(quan)利(li)用為主(zhu)。所(suo)以從這(zhe)(zhe)個角度(du)來(lai)講，我(wo)(wo)覺得這(zhe)(zhe)部法律(lv)對(dui)各(ge)方面責任(ren)、主(zhu)要制(zhi)度(du)設計已(yi)經(jing)是比較理想(xiang)了，在政府這(zhe)(zhe)邊的(de)(de)(de)相關工作剛剛起步、底數還不是特別清(qing)楚的(de)(de)(de)情(qing)況下，我(wo)(wo)們法律(lv)做這(zhe)(zhe)種適(shi)度(du)超前的(de)(de)(de)設計，從我(wo)(wo)從業十幾(ji)年的(de)(de)(de)經(jing)歷來(lai)看，還沒(mei)有一部法律(lv)是這(zhe)(zhe)樣出(chu)來(lai)，已(yi)經(jing)超出(chu)了我(wo)(wo)當時(shi)的(de)(de)(de)預期。

需要(yao)強(qiang)(qiang)調的是(shi)，這部法律(lv)是(shi)強(qiang)(qiang)調安全利用，并(bing)不是(shi)土壤大修(xiu)復市(shi)場打開的概念，二者(zhe)之間還是(shi)有差距。