每(mei)經記者｜余蕊(rui)均    每(mei)經編輯｜劉(liu)艷美(mei) 

圖片來(lai)源：攝圖網_500284578

最近，一(yi)則“建(jian)議農民(min)(min)到縣城買房(fang)(fang)”的(de)消息引發熱議。有網友憤(fen)憤(fen)不(bu)平，認為總有人想(xiang)“打(da)農民(min)(min)的(de)主意”；也(ye)有人說，如果當初給了農民(min)(min)在大城市買房(fang)(fang)的(de)資格，又何(he)至于此。

房(fang)地產的問題在(zai)此不表，今(jin)天(tian)，城叔想(xiang)和大(da)家聊(liao)一聊(liao)“資格(ge)”問題——能不能落戶。

大家(jia)知道，戶籍(ji)制(zhi)(zhi)度是影響中國人口流動最重(zhong)要的(de)制(zhi)(zhi)度。學界對推進戶籍(ji)制(zhi)(zhi)度改革(ge)的(de)呼聲(sheng)一(yi)直沒(mei)有停過，我們也(ye)一(yi)直在關注這一(yi)改革(ge)進程。

早在2014年，《國家新(xin)型(xing)城鎮化規劃（2014-2020年）》《關(guan)于(yu)進(jin)(jin)一步推進(jin)(jin)戶(hu)籍制度改革的意見》相繼出臺，推動(dong)農業轉移人(ren)口在城鎮落戶(hu)便成為落實新(xin)型(xing)城鎮化戰(zhan)略的重要手段。

然而，農業轉移人口(kou)在城鎮落(luo)戶的(de)(de)總體(ti)意愿(yuan)較低(di)，陷入“愿(yuan)落(luo)不能落(luo)、能落(luo)不愿(yuan)落(luo)”困(kun)局(ju)。由此帶(dai)來的(de)(de)一個顯性(xing)結果是，常住人口(kou)城鎮化率與戶籍人口(kou)城鎮化率的(de)(de)差(cha)距不降反增，城鎮化依然處在“半截子”狀(zhuang)態。

全(quan)國(guo)人大農業與農村委員會副主任委員、中(zhong)國(guo)社會科學院國(guo)家(jia)高端(duan)智庫(ku)首席(xi)專(zhuan)家(jia)蔡昉(fang)此(ci)前在接受城叔(shu)采訪時曾表示，新型城鎮化的核心是農民(min)(min)(min)工(gong)市(shi)民(min)(min)(min)化，“卡脖子”的地方(fang)也在農民(min)(min)(min)工(gong)市(shi)民(min)(min)(min)化。

戶籍制(zhi)度改(gai)革關乎(hu)市民化進程。

眼下，隨著新(xin)一輪新(xin)型城鎮(zhen)化(hua)頂層設計《國家新(xin)型城鎮(zhen)化(hua)規劃（2021-2035年）》通(tong)過審批(pi)并下放至地方(fang)，作為(wei)“共識度最高的改革領域之(zhi)一”，戶籍制度改革將(jiang)去向何方(fang)？

《新中國(guo)城鎮(zhen)化發展(zhan)70年》，蔡昉(fang)，都陽，楊開(kai)忠等 著，人民出版(ban)社，2019年10月

想(xiang)弄懂這個(ge)問題，我們試圖從蔡昉與都陽、楊開忠所著的《新中國(guo)城鎮化(hua)發展70年》中尋(xun)找答案，了(le)解它(ta)的過去(qu)、現在和未來(lai)。

限制流動，城鎮化發展停滯

截至2021年(nian)底，我國常住人口城鎮化率達到(dao)64.72%，較1978年(nian)提高46.82個百分點。

對此，一個(ge)常(chang)用(yong)的概括句(ju)是——改革開放以來，中(zhong)國(guo)經歷了人類史上(shang)規模最大(da)、速(su)度最快的城(cheng)鎮化進程。

而在1978年以(yi)前，城鎮(zhen)化是“嚴重滯后(hou)”的。

這和當時的戰略選擇有(you)關。

70年前，中國(guo)還是一個典型(xing)的農(nong)業(ye)社會。1952年農(nong)業(ye)勞動(dong)力(li)比重(zhong)高達83.5%，第二(er)、第三產業(ye)分別僅有7.4%和9.1%。為改變這(zhe)種落后的國(guo)民(min)經(jing)濟格局，中國(guo)選擇了(le)實施重(zhong)工(gong)業(ye)優先的經(jing)濟發展戰(zhan)略。

而為了(le)(le)加快(kuai)工業(ye)化(hua)積(ji)累，除了(le)(le)作出加快(kuai)資本(ben)積(ji)累的制度安(an)排外，還(huan)要降低(di)重工業(ye)發展的成(cheng)(cheng)本(ben)。這就只能依賴壓(ya)低(di)勞動力成(cheng)(cheng)本(ben)，相應地，既(ji)需要壓(ya)低(di)農(nong)產(chan)(chan)品價格，同時又要保障農(nong)產(chan)(chan)品供(gong)給，由此便形成(cheng)(cheng)了(le)(le)農(nong)產(chan)(chan)品統(tong)購統(tong)銷制度。

如果農(nong)業(ye)生(sheng)產不能(neng)得到合理的(de)收(shou)益，農(nong)村的(de)生(sheng)產要素，特別是勞動力，就有可能(neng)向外流(liu)出。“為了避免這種(zhong)情況(kuang)發生(sheng)，以(yi)保障農(nong)業(ye)生(sheng)產的(de)正常進行，就需要對包(bao)括資金(jin)和(he)勞動力在內的(de)農(nong)村生(sheng)產要素作(zuo)出制(zhi)度(du)性的(de)流(liu)動限制(zhi)。”

1953年至(zhi)1956年間出臺的(de)《關于(yu)勸止農(nong)民盲目流(liu)入城市的(de)指示》《關于(yu)辦理戶口(kou)遷移(yi)的(de)注意事項的(de)聯合(he)通知(zhi)》等多份(fen)文(wen)件(jian)，開始對農(nong)村(cun)勞動力向城鎮(zhen)遷移(yi)進行初步限制(zhi)。

但這種限制，總體(ti)上是(shi)擔心農(nong)村(cun)勞動力(li)向城市流動影響農(nong)業(ye)生產，對工業(ye)化和城市建設正常的農(nong)村(cun)勞動力(li)轉移需求則不加以限制。

1958年1月(yue)，第一屆全國(guo)人(ren)大常委會(hui)(hui)第九十一次會(hui)(hui)議通過《中(zhong)華人(ren)民共和(he)國(guo)戶口登記條例》，其(qi)中(zhong)規定“公民由農村(cun)遷(qian)(qian)往(wang)城(cheng)市，必須(xu)持有城(cheng)市勞動(dong)部門(men)的錄用證明(ming)(ming)，學校的錄取(qu)證明(ming)(ming)，或者城(cheng)市戶口登記機關的準(zhun)予遷(qian)(qian)入(ru)的證明(ming)(ming)，向(xiang)常住地戶口登記機關申(shen)請(qing)辦理遷(qian)(qian)出手續。”

這標(biao)志著戶(hu)籍制度(du)正式形成。自此，居民被按照城(cheng)鄉居住(zhu)地(di)進行分隔管理，農村居民向城(cheng)市遷移受到(dao)限制。

作者認(ren)為，農產品統購統銷制(zhi)度、人(ren)民(min)公社體制(zhi)和戶(hu)籍制(zhi)度構(gou)成了(le)(le)一個制(zhi)度安(an)排的(de)(de)(de)“三(san)駕馬車(che)”，直接服務于加速推進國家工業化的(de)(de)(de)目標，但導致了(le)(le)不良后果——壓抑了(le)(le)農民(min)生產和勞(lao)動的(de)(de)(de)積(ji)極性，阻礙了(le)(le)剩余勞(lao)動力的(de)(de)(de)轉移(yi)和人(ren)口遷移(yi)，從宏觀層面扭(niu)曲了(le)(le)資(zi)源(yuan)配置。

其不(bu)可避免的執行結(jie)果是(shi)，這(zhe)一(yi)時(shi)期(qi)城鎮(zhen)化(hua)(hua)發展處于(yu)停滯(zhi)狀(zhuang)態。根據國家統計局(ju)的數據，1960年(nian)中國的城鎮(zhen)化(hua)(hua)率(lv)一(yi)度達到19.7%，此后開始下降直至1978年(nian)，1981年(nian)城鎮(zhen)化(hua)(hua)率(lv)（20.2%）才超過1960年(nian)水平。

激勵不相容，改革“推而不動”

以家庭聯(lian)產承包(bao)責(ze)任為代表的農村改革，釋(shi)放了生產力(li)，也(ye)產生了大量農業剩余勞(lao)動力(li)。

有(you)研究(jiu)顯示(shi)，20世紀(ji)80年代中(zhong)期，中(zhong)國農村有(you)30%~40%的勞動力是剩余的，絕(jue)對(dui)人(ren)數高達1億~1.5億人(ren)。

圖片(pian)來源(yuan)：攝圖網_501553898

如何解決這(zhe)部分(fen)人的(de)(de)就業問題，逐漸成為(wei)改(gai)革(ge)開放戰略面臨的(de)(de)新挑戰。這(zhe)種勞動力(li)轉移壓力(li)，推動了一系列體制性障礙逐步拆除。

從1983年起，農民被允許從事(shi)農產(chan)品的長途(tu)販運和自銷，第一次(ci)突破了就(jiu)業的地域限(xian)制(zhi)；

1988年開始，政府又允許(xu)農民自帶口糧到(dao)鄰(lin)近城(cheng)鎮就業(ye)，第一次(ci)突破了城(cheng)鄉就業(ye)藩籬(li)；

20世紀90年(nian)代(dai)初，隨著糧票等票證制度(du)被(bei)取(qu)消，農村勞動力進入各級城鎮居住和就業，不(bu)再(zai)有實(shi)質性(xing)障礙……

《新中國城(cheng)鎮化(hua)發(fa)展70年(nian)》指出，勞(lao)動(dong)力(li)(li)市場(chang)信(xin)號的自(zi)發(fa)引導，推動(dong)了(le)勞(lao)動(dong)力(li)(li)大(da)規模(mo)地在城(cheng)鄉間流動(dong)。農村向(xiang)城(cheng)市的勞(lao)動(dong)力(li)(li)轉移，成(cheng)為改革開(kai)放后快速城(cheng)鎮化(hua)最強勁的推動(dong)力(li)(li)。

不(bu)過，農(nong)村剩余勞(lao)動力并非“取之(zhi)不(bu)盡”。尤其是在中國經(jing)濟跨過劉易斯拐(guai)點后，農(nong)村勞(lao)動力的轉移(yi)速度顯著放緩。

在經(jing)歷了近30年大規模的(de)農村(cun)勞動力(li)轉(zhuan)移后，未來還(huan)會(hui)有多少農村(cun)人口可以(yi)繼續向城市(shi)(shi)轉(zhuan)移？根據蔡昉等人的(de)測算，在當前的(de)勞動力(li)市(shi)(shi)場環(huan)境和制度條件下，約為2612萬人。

“也(ye)就是(shi)說(shuo)，如果沒有(you)(you)在社會保(bao)障體系的(de)一體化(hua)、戶(hu)籍制度的(de)全面深化(hua)改革(ge)等領(ling)域有(you)(you)重大突破，農(nong)村勞(lao)動力(li)向城市(shi)遷移的(de)速度還將逐步放(fang)緩并可能趨于停滯。”

理(li)論上，推進戶籍(ji)制度改革(ge)具備廣泛共識。實踐中，每個省份(fen)、城市的改革(ge)舉措則不盡相同，書(shu)中總結了三種模式——

第(di)一種以(yi)小城(cheng)鎮(zhen)為(wei)代(dai)(dai)(dai)表，特點(dian)是“最低條件(jian)，全面放開”；第(di)二種以(yi)中等城(cheng)市(shi)以(yi)及一些大城(cheng)市(shi)為(wei)代(dai)(dai)(dai)表，特點(dian)是“取消限額，條件(jian)準入”；第(di)三種則以(yi)京滬為(wei)代(dai)(dai)(dai)表，特點(dian)是“筑高門檻(jian)，開大城(cheng)門”。

改革力度為何依次減弱？

首(shou)先還是(shi)(shi)要回到戶籍(ji)制(zhi)度本(ben)身(shen)。作為一(yi)項完整的制(zhi)度體(ti)系(xi)，其功能并非人口(kou)登記(ji)那么(me)簡單，而是(shi)(shi)作為一(yi)個身(shen)份識別的工具，成(cheng)為計劃經濟(ji)體(ti)制(zhi)下人口(kou)管理的核心。

作者把計劃經濟條件下(xia)的戶籍(ji)制度理解(jie)為三(san)個組成部(bu)分(fen)：人口(kou)的登記與管理、勞動力配置和(he)廣(guang)義(yi)的福利體(ti)系（如(ru)社會保障制度、社會救(jiu)助體(ti)系、基(ji)本(ben)公共(gong)服(fu)務等）。

如(ru)此，戶(hu)籍制(zhi)度(du)不僅(jin)涉及不同的(de)政府職能(neng)部門，還(huan)涉及地(di)區之(zhi)間、中央與地(di)方之(zhi)間的(de)利益關系調(diao)整，這樣的(de)內涵，決定了對其進行全(quan)面徹底的(de)改(gai)革(ge)，必(bi)然是一個龐大(da)的(de)工程。

圖片來源：新華社

作者認為，作為共識度最(zui)高(gao)的改革領域(yu)之一，戶(hu)籍制度改革過(guo)去(qu)之所以“推而不動(dong)”，很重要的原因在于(yu)中央政府與地方政府改革激勵不相容，改革的收益與成本不對稱。

根據他們的(de)測(ce)算(suan)，全面徹底地(di)推進戶籍制(zhi)度改革，將帶(dai)來經濟(ji)效率的(de)改善，并(bing)推動經濟(ji)增(zeng)長(chang)(chang)每年(nian)達(da)到(dao)1~2個百分(fen)點，相當于超過1萬億(yi)元的(de)GDP。但這部(bu)(bu)分(fen)經濟(ji)增(zeng)長(chang)(chang)的(de)收益(yi)(yi)難以(yi)在各個地(di)方具體核算(suan)、明確分(fen)享，對地(di)方政府而(er)言(yan)，這部(bu)(bu)分(fen)收益(yi)(yi)具有較強的(de)外部(bu)(bu)性。

鑒于中國城市具(ju)有行政(zheng)(zheng)級別的(de)(de)性質，規(gui)模越(yue)大基(ji)本(ben)公共服務水平(ping)越(yue)高，戶籍(ji)制度(du)改革的(de)(de)政(zheng)(zheng)府成本(ben)也就越(yue)高。“在(zai)沒有解決好成本(ben)分(fen)(fen)擔和紅利分(fen)(fen)享問題的(de)(de)情況(kuang)下，大城市政(zheng)(zheng)府沒有接納(na)新(xin)市民的(de)(de)應(ying)有動機(ji)。”

從“外圍”進入“核心”

過去40多年間，中(zhong)國的城(cheng)鎮化(hua)速度是史無前例的，而(er)戶籍制度改革卻采取(qu)了(le)漸進方式推進，二者節(jie)奏并(bing)未完全同步，所以(yi)形成一個“缺口(kou)(kou)”——常住人口(kou)(kou)城(cheng)鎮化(hua)率(lv)(lv)與戶籍人口(kou)(kou)城(cheng)鎮化(hua)率(lv)(lv)之(zhi)差。

截至2021年(nian)(nian)末，我國戶籍人(ren)口(kou)(kou)城(cheng)(cheng)鎮化(hua)率(lv)提高(gao)到46.7%，與常住人(ren)口(kou)(kou)城(cheng)(cheng)鎮化(hua)率(lv)相(xiang)差18.02個百(bai)分(fen)點。換(huan)句(ju)話說，常年(nian)(nian)外出農民(min)工及其(qi)隨遷(qian)家屬被統計(ji)為常住城(cheng)(cheng)鎮人(ren)口(kou)(kou)，卻沒有(you)獲得城(cheng)(cheng)鎮戶口(kou)(kou)。

《新中國城(cheng)鎮化發展(zhan)70年》一(yi)書指出，無論是(shi)發揮(hui)農民(min)工(gong)作為(wei)勞(lao)動者(zhe)的貢獻(xian)，還是(shi)發揮(hui)他們作為(wei)消費(fei)者(zhe)的貢獻(xian)，決策者(zhe)意識到了其重要(yao)性，因此(ci)提出了“戶籍人口城(cheng)鎮化率加(jia)快提高”的要(yao)求。

此后，各地(di)采取了一(yi)些統計竅門，即推動行政區劃（城鄉區域）界(jie)定的(de)變(bian)化(hua)(hua)，比如“村”改“居”、“鄉”改“鎮”、“縣(xian)”改“市（區）”等，使一(yi)部分原來戶籍意義(yi)上(shang)未實現城鎮化(hua)(hua)的(de)人(ren)口(kou)改變(bian)了戶籍身(shen)份。

通(tong)過對城(cheng)(cheng)鎮化推進(jin)方式(shi)進(jin)一步(bu)分析，他(ta)們發現(xian)，城(cheng)(cheng)鎮人(ren)(ren)口的(de)增長只(zhi)有16%來自城(cheng)(cheng)市自身，即“自然增長”，84%由非城(cheng)(cheng)市地(di)區(qu)遷入，為(wei)“機械(xie)增長”。在機械(xie)增長的(de)城(cheng)(cheng)鎮人(ren)(ren)口中，包括(kuo)26%的(de)外出農(nong)民工、5%的(de)農(nong)轉(zhuan)非人(ren)(ren)口，以及(ji)53%的(de)“就地(di)轉(zhuan)移”人(ren)(ren)口。

這(zhe)也意味(wei)著，大批(pi)農村居(ju)民雖然變(bian)成了市民，獲得了城鎮戶口，但本身并(bing)不(bu)涉及就業類型和居(ju)住(zhu)地(di)的(de)(de)變(bian)化(hua)，并(bing)未(wei)發生勞(lao)動力的(de)(de)重新配置，也不(bu)能實質性增加勞(lao)動力供給，并(bing)非典型的(de)(de)“庫茲涅茨過(guo)程(cheng)”。

一個背(bei)景知識是，美(mei)國(guo)經濟學家庫茲涅茨通過分析(xi)各國(guo)統計數據得出結(jie)論(lun)，產(chan)(chan)業結(jie)構變化的(de)實質是勞動力等生產(chan)(chan)要素從生產(chan)(chan)率較低的(de)部門(men)（農業）向生產(chan)(chan)率較高的(de)部門(men)（非農產(chan)(chan)業）轉移(yi)。

這一結論同(tong)樣(yang)適用于勞動力(li)等生(sheng)產(chan)要素從生(sheng)產(chan)率較(jiao)低(di)的(de)地(di)區（農村）向生(sheng)產(chan)率較(jiao)高的(de)地(di)區（城鎮）轉移。因此(ci)，勞動力(li)轉移或人口城鎮化的(de)意義在(zai)于，它是一個不斷提高勞動生(sheng)產(chan)率的(de)“庫茲涅茨過程”。

蔡昉(fang)等人強調，真正符合(he)“庫茲涅茨(ci)過程(cheng)”的(de)城鎮化因素是進城的(de)農民工，而這個(ge)源泉“已經開始式微”。

作(zuo)者認為，雖然(ran)戶籍(ji)制(zhi)度本身尚(shang)存，其歷(li)(li)史形成的傳(chuan)統功能已大(da)大(da)弱化(hua)，從(cong)這個(ge)意義上(shang)講(jiang)已經(jing)經(jing)歷(li)(li)了(le)重大(da)改革，如今(jin)則亟需從(cong)“外(wai)圍”進入(ru)“核(he)心(xin)”部分，聚焦(jiao)于大(da)幅度推(tui)進農(nong)民工市民化(hua)，提高戶籍(ji)人(ren)口城鎮(zhen)化(hua)率。

在地方(fang)政(zheng)府財政(zheng)能力和支(zhi)出(chu)責(ze)任存在矛盾的(de)情(qing)況下，只要城市(shi)人口仍有戶籍人口和非戶籍人口之分，農民(min)工終究無法充(chong)分均等(deng)地獲得城市(shi)的(de)基(ji)本公共服務，如最低生活(huo)保障制度、基(ji)本社會保險、義(yi)務教(jiao)育(yu)和保障性住房等(deng)。

圖片來源：新華社

目前，雖然許多(duo)城市采(cai)取了居住(zhu)證(zheng)加積分制的(de)辦法，但積分制的(de)標準終究是地方政府(fu)設(she)置的(de)，只要存在激勵(li)不相(xiang)容問題，“均等(deng)”就(jiu)難以落實。

他們建議(yi)，在新一輪改(gai)革(ge)中，由中央(yang)提出農民工市民化(hua)的改(gai)革(ge)目標，“只有通過直接聚焦(jiao)戶籍制度改(gai)革(ge)，才可(ke)能是(shi)可(ke)操(cao)作、可(ke)督促和可(ke)評估的。”

此外，直(zhi)接提出農民工落戶目標，可以使改(gai)革成本與改(gai)革收益之(zhi)間的(de)對應性更強(qiang)，進而在(zai)中央政府和(he)地方政府之(zhi)間分擔改(gai)革成本的(de)制(zhi)度安(an)排，就不會再由于過(guo)于模糊(hu)而停留在(zai)口頭上。

按照(zhao)《新中國(guo)城鎮化發展(zhan)70年》所言，當代社(she)會，城鎮化不再是傳統意義上(shang)的產(chan)業、人口(kou)集(ji)聚(ju)，以(yi)及經濟(ji)活動(dong)的簡單(dan)集(ji)聚(ju)，更主要的其實(shi)是創造力的集(ji)聚(ju)。

以(yi)學歷、職稱(cheng)、技術等級限定城市(shi)人(ren)口發(fa)展，本質上不(bu)利于城市(shi)創(chuang)造力(li)的培養。“農民(min)工和他(ta)們(men)的子(zi)女是未來的創(chuang)造力(li)，既是可(ke)持續(xu)增長的主(zhu)要來源，也(ye)促(cu)進社會流動和公平正義(yi)。”

封面圖(tu)片來(lai)源：每(mei)經記者(zhe) 張建 攝