每經記者｜周逸斐    每經編(bian)輯｜陳星    

歷時幾十年，能(neng)源法終于問(wen)世。

11月8日，十四屆(jie)全國人(ren)大常委會(hui)第(di)十二次會(hui)議表(biao)決(jue)通過能源法。該(gai)法自2025年(nian)1月1日起施行。

長期以來，我國能源領域缺失一部基礎性、統領性法律。能(neng)源法的出臺終于(yu)填(tian)補了這一空白。

能源法立法過程為何幾經波折？氫(qing)能是如(ru)何納入的？為何能源標準(zhun)法(fa)條刪了又增……《每(mei)日經濟新聞》（以下簡(jian)稱NBD）記者(zhe)專訪了多位參與能源法(fa)起草工作的親歷(li)者(zhe)，揭秘立法(fa)背后的故事。

吳(wu)鐘瑚，在(zai)第一屆國(guo)家(jia)能(neng)(neng)源委（1980—1982年(nian)）期(qi)(qi)間，著手我國(guo)能(neng)(neng)源法(fa)早(zao)期(qi)(qi)的研究和籌備(bei)工作，先后被原國(guo)家(jia)能(neng)(neng)源辦、全國(guo)人大聘(pin)為能(neng)(neng)源法(fa)、可(ke)再(zai)生(sheng)能(neng)(neng)源法(fa)、節約能(neng)(neng)源法(fa)（修訂）專家(jia)組(zu)專家(jia)，參(can)與上(shang)述法(fa)律的起草和編制以(yi)及(ji)研究工作。

陳興(xing)華，自2006年起(qi)作(zuo)為(wei)(wei)能源法(fa)(fa)起(qi)草組(zu)秘書處工作(zuo)人員、《能源法(fa)(fa)立(li)法(fa)(fa)前期重大問(wen)題研究》等能源立(li)法(fa)(fa)課題組(zu)成(cheng)員，2017年之后作(zuo)為(wei)(wei)咨詢專家(jia)，全程、深(shen)度參與了立(li)法(fa)(fa)。

蘇(su)苗罕，同濟大學副教授。2006年起，他作為能源(yuan)法起草專(zhuan)家組秘書，協(xie)助專(zhuan)家研(yan)究起草法律條文。

能源法問世一波三折：曾淡出法律體系又獲重啟

NBD：能源法報送國務院最早可(ke)追溯(su)到2008年(nian)，為何今年(nian)才出臺？

吳鐘瑚：能源法的(de)立(li)法過程分為(wei)三個階段。

第一階段(duan)可(ke)以追溯到我(wo)國歷史(shi)上(shang)第一屆能(neng)源委員會成立時(shi)期。當時(shi)世界經濟高速發展，能(neng)源需求激增，而能(neng)源供應(ying)卻難以滿(man)足需求，導(dao)致兩次全球性能(neng)源危機(ji)。國際石油價格飆升，進一步加劇了能(neng)源短缺的(de)嚴峻形勢。

為了應對這一挑(tiao)戰，許多國家(jia)尤(you)其是(shi)日本和美(mei)國，通過立法手段來(lai)保(bao)障能源安全(quan)，將(jiang)節(jie)能作為國家(jia)戰略的重要組成部(bu)分(fen)。

在這(zhe)種(zhong)背(bei)景(jing)下(xia)，我國受到啟發，要立能源法(fa)。當時新成(cheng)立的國家(jia)能源委員會授(shou)權我為課題組負責人，研究起草(cao)能源法(fa)。結果不(bu)久(jiu)后因能源委解散了而停(ting)滯。

第二(er)階段大(da)約(yue)是(shi)1988年以后。那一時(shi)期，國務院(yuan)要制定五(wu)年立(li)法(fa)規劃，要求各部委提出(chu)相關規劃。當時(shi)的能(neng)源部準備做能(neng)源立(li)法(fa)規劃，受其(qi)委托，我承(cheng)擔了(le)“中國能(neng)源法(fa)體系建設”研究課(ke)題。

作為該課題(ti)的(de)主持者和(he)執筆者，我(wo)們共提出(chu)兩套(tao)方案。一(yi)(yi)是以“能(neng)源法(fa)(fa)作為能(neng)源基本法(fa)(fa)”為核(he)心，構建能(neng)源法(fa)(fa)規(gui)體系框架；二(er)是制(zhi)定(ding)(ding)多個單行(xing)法(fa)(fa)，進而派生出(chu)一(yi)(yi)套(tao)平(ping)行(xing)法(fa)(fa)律體系模式。但經過討論，很多人(ren)認為制(zhi)定(ding)(ding)能(neng)源法(fa)(fa)的(de)條件不(bu)成(cheng)熟，決定(ding)(ding)優先制(zhi)定(ding)(ding)單行(xing)法(fa)(fa)。

最(zui)終，上報給國家的(de)立法(fa)(fa)規劃中，沒(mei)有(you)提及能源(yuan)法(fa)(fa)的(de)制定。之(zhi)后，國務(wu)院長時間沒(mei)有(you)設(she)立綜合性的(de)能源(yuan)主管部門。

第(di)三個(ge)階(jie)段是近二十年，2005年成立的國家能(neng)源領導小組和2008年成立的國家能(neng)源局(ju)，讓能(neng)源法(fa)立法(fa)進程邁(mai)入了一個(ge)嶄新的階(jie)段，極大地推(tui)動(dong)能(neng)源法(fa)研究與起草(cao)工作。

近年來我國能源生產量大幅提升

NBD：立(li)法(fa)(fa)目的(de)是一部法(fa)(fa)律的(de)重(zhong)要關注點。能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)第一條立(li)法(fa)(fa)目的(de)納入了“積極穩妥推進(jin)碳(tan)(tan)達(da)峰碳(tan)(tan)中和”，業內也一直討論“雙(shuang)碳(tan)(tan)”目標加速了能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)推出，您如何看待這一觀(guan)點？

陳興華：確實如此，“雙碳”目標是促成能源法出臺的(de)重要助推力。多年來，第一條“立法目的”經過反復修改。立法目的中，除增加“雙碳”相關內容外，還有一個變化值得關注。

2007年版本(ben)立法目的(de)開(kai)篇第一句(ju)話是“為(wei)(wei)了規范能(neng)源(yuan)(yuan)開(kai)發(fa)利(li)用(yong)和管理行為(wei)(wei)”，2020年版本(ben)是“為(wei)(wei)了規范能(neng)源(yuan)(yuan)開(kai)發(fa)利(li)用(yong)和監督管理”，但(dan)最終(zhong)(zhong)出臺的(de)能(neng)源(yuan)(yuan)法刪去了此(ci)(ci)項。可能(neng)是因(yin)為(wei)(wei)立法者更(geng)傾(qing)向(xiang)于將能(neng)源(yuan)(yuan)法定位為(wei)(wei)一部以(yi)政策導向(xiang)為(wei)(wei)主(zhu)的(de)法律(lv)，因(yin)此(ci)(ci)，最終(zhong)(zhong)未將明確規范能(neng)源(yuan)(yuan)開(kai)發(fa)利(li)用(yong)及(ji)管理行為(wei)(wei)作為(wei)(wei)立法目的(de)。

蘇苗罕：2024年(nian)4月，能源法（草(cao)案）提交審議之后，立(li)法進程比(bi)較順(shun)利，可能是(shi)考慮(lv)到(dao)下列因素，立(li)法時機和條件已經相對(dui)成熟。

一是(shi)國家層面(mian)對能(neng)源戰略的(de)具體內涵(han)有了更加豐富(fu)多元的(de)認識。

二是(shi)在能(neng)源市場劇烈動蕩的國(guo)(guo)際背景下，能(neng)源供給保障外(wai)部環(huan)境更趨(qu)復(fu)雜嚴(yan)峻，不穩定、不確定性因(yin)素增多。面(mian)對這一局面(mian)，我國(guo)(guo)亟(ji)需制定能(neng)源法。

三是“雙碳”目標的推動。過去十余年，國家通過財政激勵等手段鼓勵可再生能源實現快速發展，但是在新(xin)能(neng)源(yuan)裝備制造成本下(xia)降(jiang)之后，財政補(bu)貼將(jiang)要(yao)(yao)逐步退出，就需要(yao)(yao)在法律上建立(li)促進新(xin)能(neng)源(yuan)高比例(li)利用(yong)的新(xin)型(xing)能(neng)源(yuan)體(ti)系。

首次確立氫能的法律地位

 

NBD：能源(yuan)法明確了(le)多個可再生(sheng)能源(yuan)和新能源(yuan)的地位，引起了(le)各能源(yuan)種(zhong)類業(ye)界(jie)廣泛(fan)關注，您對哪(na)種(zhong)印象最深？

陳興華：氫能。它首次被明(ming)確納入能源管理體系，與傳統能(neng)源(yuan)和(he)其他可(ke)再生能(neng)源(yuan)并列作為(wei)能(neng)源(yuan)進行管理。

以往氫氣作為(wei)危險化(hua)學品進(jin)行管(guan)理(li)，這(zhe)在某種(zhong)程度上制約了氫能發展。如今，明確(que)將氫能作為(wei)能源(yuan)進(jin)行管(guan)理(li)，不僅有助于(yu)消除公(gong)眾對其的誤解及過度擔憂，更為(wei)未(wei)來發展奠定基礎。

NBD：但初次審議稿中，沒(mei)有為氫能單獨設置條款，直到二次審議稿才(cai)加入(ru)。為何起草(cao)時沒(mei)考慮(lv)為氫能單設法條？

陳興華：最開始，考(kao)慮到已明確(que)(que)規(gui)定(ding)了可再生能(neng)源(yuan)的(de)整(zheng)體發(fa)展(zhan)方向，能(neng)源(yuan)法(fa)就沒有對可再生能(neng)源(yuan)的(de)具(ju)體類型進行細致(zhi)的(de)劃分、規(gui)定(ding)。而(er)且也考(kao)慮到氫能(neng)屬于新興產業，其發(fa)展(zhan)尚存不(bu)確(que)(que)定(ding)性，在(zai)立法(fa)中不(bu)宜寫進來。

在(zai)二次審議稿中，不止氫能(neng)，風能(neng)、太陽能(neng)、生(sheng)物(wu)質能(neng)、地熱(re)能(neng)以及(ji)海洋能(neng)等細分能(neng)源種(zhong)類也被單拎(lin)出來(lai)，并就其開發利用特別新增兩個(ge)獨立法(fa)條，即(ji)能(neng)源法(fa)第二十(shi)五(wu)條與(yu)第二十(shi)六條。

NBD：有關氫(qing)能(neng)的規定，為何(he)只有“積極有序(xu)推(tui)進氫(qing)能(neng)開發(fa)利用，促進氫(qing)能(neng)產業(ye)高質量發(fa)展”，未提(ti)及(ji)更(geng)具體的細(xi)節？

陳(chen)興華：我國對于氫能該如何監管尚處于摸索階段。國家層面雖然已經出臺一些規劃文件，但尚未形成一套較為完備、成體系的做法。所以，我們首先要做的是在法(fa)(fa)條中明確(que)氫能的法(fa)(fa)律地位，后(hou)續還(huan)需進一步制定與之相配套的法(fa)(fa)律法(fa)(fa)規。

NBD：國家(jia)(jia)鼓勵發展(zhan)清潔能源，但第二(er)十(shi)四條(tiao)卻明確(que)“國家(jia)(jia)統(tong)籌水電開(kai)發和生(sheng)態(tai)保護(hu)，嚴(yan)格(ge)控(kong)制開(kai)發建設(she)小型(xing)水電站”，是何原因？

蘇苗罕：第(di)二十四條(tiao)明(ming)確，開發(fa)建設和(he)更新改(gai)造水電(dian)站，應當符合流(liu)域(yu)相關(guan)規劃(hua)。國家對于流(liu)域(yu)水電(dian)管理的文件也(ye)已經明(ming)確，如(ru)果沒有(you)水電(dian)規劃(hua)的河(he)流(liu)不得開展流(liu)域(yu)水電(dian)建設工作。這樣的規定是為了避(bi)免水電(dian)無(wu)序開發(fa)、過(guo)度開發(fa)對河(he)流(liu)生態系統(tong)造成(cheng)嚴重影(ying)響。

我國非常重視(shi)水電等清潔能源利用(yong)

能源標準一度被刪，直到三審稿才重拾

NBD：標準是能源綠色低(di)碳轉(zhuan)型的技術支撐和(he)基礎性(xing)制度(du)。但“能源標準(zhun)”相關法(fa)條在起(qi)草稿階段曾被(bei)刪掉，后(hou)來又出現在第八條，中間(jian)經歷了什么？

陳興華：2007年起草(cao)立法時，能源標準在當時很受(shou)重視，后(hou)來在多次(ci)修改過程中(zhong)，相關(guan)內容被刪(shan)除(chu)。直到能源法（草(cao)案）進(jin)入審議階(jie)段，為回(hui)應社會和(he)行(xing)業(ye)關(guan)切(qie)，立法部(bu)門吸(xi)納(na)有關(guan)建議做(zuo)了(le)調整。在第(di)三次(ci)提交全(quan)國人大常委會審議時，撰寫為“國家建立健全(quan)能源標準體系，保障能源安全(quan)和(he)綠色低碳轉型，促(cu)進(jin)能源新(xin)技(ji)術(shu)、新(xin)產業(ye)、新(xin)業(ye)態發展”，也就(jiu)是目(mu)前的能源法第(di)八條(tiao)。

NBD：第七十八條規(gui)定，任何國(guo)(guo)(guo)家或(huo)(huo)者(zhe)地區(qu)在可(ke)再生能(neng)源產業(ye)或(huo)(huo)者(zhe)其(qi)(qi)他(ta)能(neng)源領域對我國(guo)(guo)(guo)采取歧視性的(de)禁止、限制(zhi)或(huo)(huo)者(zhe)其(qi)(qi)他(ta)類(lei)似措(cuo)施的(de)，我國(guo)(guo)(guo)可(ke)以根據(ju)實際情況(kuang)對該(gai)國(guo)(guo)(guo)家或(huo)(huo)者(zhe)該(gai)地區(qu)采取相應的(de)措(cuo)施。這也是三次審議稿新增的(de)內容(rong)，背(bei)后有何考(kao)慮(lv)？

陳興華：這是能源法進入審議階段專門增加的反制條款，既是為了企業更好地“走出去”，也是遵循國際慣例。國際普遍存在諸如“長臂管轄”這類條款，相應地，我國也有必要設置相關規定(ding)，為我(wo)國在(zai)能源領(ling)域應對其他國家貿易(yi)壁(bi)壘行為提供法理支持。

NBD：有些政策內容(rong)也被納入法(fa)條(tiao)(tiao)，比如(ru)第五條(tiao)(tiao)“加快構建(jian)碳排放(fang)總量和強(qiang)度(du)雙控制度(du)體系(xi)”是出于什(shen)么考慮？

蘇(su)苗罕：碳(tan)排(pai)放雙(shuang)控(kong)制(zhi)度(du)體(ti)系可以(yi)為引(yin)導政府行為提供制(zhi)度(du)抓手，從而促進(jin)(jin)(jin)新能源發展，實(shi)現能源的(de)(de)綠色低碳(tan)轉型。不過，能耗(hao)雙(shuang)控(kong)轉向碳(tan)排(pai)放雙(shuang)控(kong)不是一朝一夕可以(yi)完成的(de)(de)。構建碳(tan)排(pai)放雙(shuang)控(kong)制(zhi)度(du)體(ti)系是一項系統工(gong)程(cheng)和長(chang)期任務，也要循序漸進(jin)(jin)(jin)。國家(jia)對(dui)此進(jin)(jin)(jin)行了三(san)個(ge)階段(duan)的(de)(de)工(gong)作部署(shu)。這(zhe)也體(ti)現了能源法第一條立法目的(de)(de)中所表述的(de)(de)“積極穩妥(tuo)推(tui)進(jin)(jin)(jin)碳(tan)達峰(feng)碳(tan)中和”。

電力法修改正在進行

NBD：立法幾(ji)經波(bo)折(zhe)，過往存(cun)在的爭議和矛盾是(shi)否在最(zui)終得以很(hen)好的解決(jue)？

陳興華：出臺的能(neng)源(yuan)法肯(ken)定是各方達(da)成共識的版本(ben)。當然(ran)，在(zai)(zai)(zai)立(li)法過程中存在(zai)(zai)(zai)不少爭議，比如在(zai)(zai)(zai)能(neng)源(yuan)管(guan)理、監管(guan)方面(mian)，有些人希(xi)望將能(neng)源(yuan)監管(guan)的規(gui)定制定得更細致，但國(guo)家在(zai)(zai)(zai)這方面(mian)的頂(ding)層設計尚未(wei)形成定論，因此相關(guan)內容(rong)并不適宜在(zai)(zai)(zai)法律條文(wen)中呈現。

此外，在(zai)能(neng)源(yuan)領(ling)域，是否應當賦予相關部門更多的義務(wu)？像環境保護法中所設立(li)的問責(ze)制(zhi)，能(neng)源(yuan)法是否也(ye)可(ke)將其(qi)納(na)入？實際(ji)上，將問責(ze)制(zhi)引入能(neng)源(yuan)法并非完全(quan)不可(ke)行，但由于(yu)各方意見未達成統一，最終沒能(neng)體現出來。

舍棄一(yi)些爭議(yi)較(jiao)大(da)的條款，也(ye)是立法工作的一(yi)種技術處(chu)理方式(shi)，是為了確保法律能(neng)在大(da)方向上達成(cheng)一(yi)致并盡(jin)快出臺。

NBD：能(neng)源(yuan)法頒布施行之后，如何處理與(yu)先(xian)前存在的單行法之間的關系？

蘇苗罕：在法(fa)律定(ding)位上(shang)，能(neng)源法(fa)屬(shu)于能(neng)源領域的(de)基礎性統領性法(fa)律，因(yin)此能(neng)源法(fa)可以成為能(neng)源單行法(fa)制定(ding)和修(xiu)訂(ding)的(de)依據，從而促(cu)進法(fa)律體系(xi)內部的(de)協調。

在(zai)法律(lv)適用上看，能源法和其他能源單行法之間(jian)如果存在(zai)不一致，主要(yao)遵循下列法律(lv)規(gui)范適用規(gui)則：

一(yi)(yi)(yi)是“特別(bie)法優于一(yi)(yi)(yi)般(ban)法”。從整體定(ding)位上看(kan)，能源法相(xiang)對于其他能源單(dan)行法而言屬(shu)于一(yi)(yi)(yi)般(ban)法。

二(er)是“新(xin)法(fa)優于舊(jiu)法(fa)”，新(xin)的(de)(de)規(gui)定(ding)與舊(jiu)的(de)(de)規(gui)定(ding)不一致的(de)(de)，適用(yong)新(xin)的(de)(de)規(gui)定(ding)。

當然(ran)，這兩項(xiang)規范之(zhi)間也(ye)可能(neng)出現沖(chong)突。此時依照立法(fa)(fa)法(fa)(fa)規定(ding)(ding)，“法(fa)(fa)律(lv)之(zhi)間對同一(yi)事項(xiang)的新的一(yi)般規定(ding)(ding)與舊(jiu)的特別規定(ding)(ding)不(bu)一(yi)致，不(bu)能(neng)確定(ding)(ding)如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。”

NBD：能源法的出臺是否會加快單行法的修改速度？

陳興華：目前，煤炭(tan)法和電力法的(de)修(xiu)改工作正在(zai)進行中(zhong)，主要是因為在某些具體條款上的爭議較大。與能源法相對框架性的規定不同，這兩部法律具體到單個能源領域中，規定內容比較細，因此修訂難度相對較大，阻力也相對較多。

可(ke)再(zai)生能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)目前已被列入立法(fa)(fa)規劃，很可(ke)能(neng)更先完成修(xiu)訂。能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)中提到(dao)的可(ke)再(zai)生能(neng)源(yuan)消(xiao)納機制(zhi)、綠色電(dian)力證(zheng)書等制(zhi)度，可(ke)再(zai)生能(neng)源(yuan)法(fa)(fa)會進一步細化(hua)相關(guan)內容。

我(wo)國(guo)可再(zai)生能源實現(xian)快速發展

NBD：能源法(fa)是否(fou)會對正(zheng)進行的生(sheng)態環境法(fa)典(dian)編纂工作造(zao)成(cheng)影響？

陳興華：其實這有利于生態環境法典的編纂工作。能源法(fa)出臺后(hou)，能讓法(fa)典(dian)相關內容更加明晰。

倘(tang)若在(zai)一直(zhi)缺乏相關(guan)法律予以明確界定的情況下，生態環境法典率先對相關(guan)事項(xiang)進行確認(ren)，那么其結果未必能(neng)夠契合能(neng)源(yuan)領域的內在(zai)規律。

如今能(neng)源法最(zui)先對(dui)相(xiang)關(guan)內容進行了固(gu)化處理(li)，在(zai)此基(ji)礎上(shang)，法典便能(neng)夠針對(dui)能(neng)源內容，從中挑(tiao)選出與生態環境密切相(xiang)關(guan)的部分，開(kai)展交叉性確認即(ji)可。