每經記者｜張懷水    每經編輯｜陳星    

8月(yue)28日，《中共(gong)中央(yang) 國務(wu)院關于推動城市高質量發展的(de)意(yi)見(jian)》（以下簡稱《意(yi)見(jian)》）對(dui)外公布，擘畫了(le)未來(lai)城市發展的(de)路(lu)線圖。這也是今年7月(yue)中旬中央(yang)城市工(gong)作(zuo)會(hui)議召開后，首(shou)份關于城市發展的(de)頂層設計文(wen)件。

1962年(nian)(nian)、1963年(nian)(nian)、1978年(nian)(nian)、2015年(nian)(nian)，全國性的(de)城(cheng)市(shi)(shi)工(gong)作會(hui)(hui)議(yi)此前(qian)四度召(zhao)開(kai)。時(shi)隔十(shi)年(nian)(nian)再(zai)度召(zhao)開(kai)的(de)中央城(cheng)市(shi)(shi)工(gong)作會(hui)(hui)議(yi)，引發(fa)(fa)業界(jie)高(gao)度關注。當土地(di)財政(zheng)不(bu)可持(chi)續，城(cheng)市(shi)(shi)發(fa)(fa)展動能如(ru)何(he)轉換？一邊是大(da)城(cheng)市(shi)(shi)持(chi)續擴張(zhang)，另(ling)一邊是小城(cheng)市(shi)(shi)不(bu)斷收縮，人口流失、土地(di)閑置的(de)城(cheng)市(shi)(shi)要不(bu)要撤并？過去數(shu)十(shi)年(nian)(nian)各地(di)建設(she)了大(da)量(liang)存量(liang)房產，如(ru)何(he)盤活處(chu)置？下一步大(da)規模城(cheng)市(shi)(shi)更(geng)新(xin)將如(ru)何(he)推進？

針對上述熱點問題(ti)，《每日經(jing)濟新聞》（以下(xia)簡稱NBD）記者近(jin)日對國(guo)家發展改革委城(cheng)市(shi)和小城(cheng)鎮改革發展中(zhong)心主(zhu)任高(gao)國(guo)力進行了獨家專訪。高(gao)國(guo)力長期從(cong)事區(qu)域經(jing)濟和城(cheng)鎮化(hua)研究，并參與了本次中(zhong)央城(cheng)市(shi)工作(zuo)會議文件的起草(cao)工作(zuo)。

發展趨勢：人口流失的城市面臨撤并可能，擴張型城市不能過度膨脹

NBD：8月28日，《意見》對外公布。而今年召開的中央城市工作會議也是時隔十年的再次召開。相較于上次，本次會議最大的亮點和區別分別是什么？

高國力：第(di)一(yi)個(ge)亮點(dian)是(shi)，明確了今(jin)后一(yi)段時(shi)期我國城市(shi)發展(zhan)新的(de)(de)歷史方位。其中，最(zui)有(you)代表性(xing)的(de)(de)就是(shi)做出了兩個(ge)轉向(xiang)(xiang)(xiang)的(de)(de)重大判(pan)斷(duan)。一(yi)個(ge)是(shi)中國城鎮化正從快速(su)增長期轉向(xiang)(xiang)(xiang)穩定發展(zhan)期，另(ling)一(yi)個(ge)是(shi)城市(shi)發展(zhan)正從大規模增量(liang)擴張(zhang)階段轉向(xiang)(xiang)(xiang)存量(liang)提(ti)質增效為主的(de)(de)階段。這兩個(ge)轉向(xiang)(xiang)(xiang)，是(shi)黨中央(yang)首次對今(jin)后城市(shi)發展(zhan)做出的(de)(de)明確戰略性(xing)判(pan)斷(duan)。

這背后釋放的信號就是，今后一段時期，城市(shi)發展將告別速度、規模、數量等(deng)粗(cu)放型增長方式和慣性，逐步轉(zhuan)向以質量、效益、競爭力為主(zhu)的內涵式發展。

第二個亮點是(shi)(shi)，提出了現代化人(ren)(ren)民(min)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)的(de)目(mu)標(biao)。這(zhe)(zhe)可以從(cong)兩個方(fang)面(mian)來理(li)解，一個方(fang)面(mian)是(shi)(shi)，這(zhe)(zhe)個目(mu)標(biao)是(shi)(shi)適應我國面(mian)向(xiang)2035年基本實現社會主義現代化而提出的(de)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)發展目(mu)標(biao)。所以，這(zhe)(zhe)個目(mu)標(biao)順應了中國式現代化進程的(de)需求。另一個方(fang)面(mian)，是(shi)(shi)傳承和延(yan)續了“堅持人(ren)(ren)民(min)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)人(ren)(ren)民(min)建、人(ren)(ren)民(min)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)為人(ren)(ren)民(min)”的(de)理(li)念(nian)，強(qiang)調(diao)人(ren)(ren)民(min)的(de)滿意(yi)度是(shi)(shi)衡量城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)高質量發展的(de)重要標(biao)準。

所(suo)以，我認為這兩大亮(liang)點和理(li)念有別(bie)于十年前的(de)中央城市工作會議，這也(ye)是本(ben)次會議新的(de)論述。

NBD：當前，中國城鎮化率已經達到67%。但一些小縣城人口也在不斷流失。從優化空間布局的角度看，未來這一問題該如何解決？

高國力：首先，從未來趨(qu)勢看，城(cheng)市(shi)仍然會存在分化現象(xiang)。一(yi)些城(cheng)市(shi)會繼續擴大、實力進一(yi)步增強、人(ren)口進一(yi)步增加(jia)、綜合競爭力進一(yi)步提(ti)升(sheng)，尤其是東部(bu)沿海地(di)區的一(yi)部(bu)分城(cheng)市(shi)。而少部(bu)分中西部(bu)和(he)東北地(di)區城(cheng)市(shi)，由于產(chan)業結構單一(yi)等問題(ti)，出(chu)現了要素流失。具體表現在人(ren)口外流、土地(di)資源閑置等，這(zhe)類城(cheng)市(shi)也可(ke)以稱之為“收縮型城(cheng)市(shi)”。

我國城鎮化率已(yi)經達到67%

從城(cheng)市發展趨勢來看(kan)，人(ren)口流失(shi)、資金(jin)外(wai)流、土地(di)閑置的(de)這(zhe)一類城(cheng)市，今后也會面臨(lin)撤(che)并或整合的(de)可能。這(zhe)是國際規律(lv)和經(jing)驗(yan)，我(wo)們(men)要尊(zun)重規律(lv)、順勢而(er)為、因勢利(li)導。

對于擴(kuo)張型(xing)城(cheng)(cheng)市，需要(yao)(yao)讓其保持合理的(de)規(gui)模(mo)和(he)實力，不至于過度膨脹從而(er)帶來城(cheng)(cheng)市病(bing)。對于要(yao)(yao)素流失、持續收縮(suo)的(de)城(cheng)(cheng)市，也要(yao)(yao)依據未來城(cheng)(cheng)市發展的(de)趨勢和(he)活力，提出(chu)因(yin)城(cheng)(cheng)而(er)異的(de)應對舉(ju)措。

還(huan)有一些(xie)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)，可(ke)考慮(lv)因勢(shi)利導(dao)跟周邊(bian)其他城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)進行(xing)資源和(he)空間整合。過(guo)去，我國在(zai)鄉鎮撤(che)并方面(mian)已經(jing)積累了豐富經(jing)驗，但目前總體(ti)上還(huan)沒(mei)有到城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)大(da)規模撤(che)并的階(jie)段。國內不少(shao)縣級市(shi)(shi)(shi)才(cai)設立(li)二三十年，還(huan)處(chu)于培育發展過(guo)程中。如果能夠通過(guo)遏制產業和(he)人口(kou)流(liu)失的舉措，打造(zao)小而美具(ju)有一定(ding)特色和(he)優勢(shi)的中小城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)，同樣是符合現代化城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)發展需要的。

動能轉換：以地生財不可持續，要煥發傳統優勢產業活力

NBD：這次《意見》提到，大力推動城市結構優化、動能轉換。與十年前相比，中國城市發展的動能發生了怎樣的轉變？轉換新動能的抓手在哪里？

高國力：過(guo)去，我(wo)國通過(guo)土(tu)地批租的模(mo)式(shi)，依托土(tu)地出(chu)讓(rang)(rang)金(jin)為城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)發(fa)(fa)展提供可靠財(cai)力。但(dan)從(cong)2021年開始，全國范圍內城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)土(tu)地出(chu)讓(rang)(rang)金(jin)規模(mo)持續下行(xing)，單純依靠土(tu)地財(cai)政支撐城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)發(fa)(fa)展并不可持續。所以，要(yao)倒逼城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)培(pei)育、尋求(qiu)新(xin)的發(fa)(fa)展動(dong)能，也(ye)就是說要(yao)轉(zhuan)換“賽道”。但(dan)轉(zhuan)換“賽道”不能急于求(qiu)成，也(ye)不能脫離城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)的客觀實際。

城(cheng)市動能(neng)轉(zhuan)換，一方面是從產業(ye)維度做文章，不(bu)能(neng)把城(cheng)市的傳(chuan)統(tong)優(you)勢產業(ye)一拋了之，要充分依托優(you)勢產業(ye)進行升級改造(zao)。特別要利用新技術、新手段、新業(ye)態和新模式，煥(huan)發傳(chuan)統(tong)優(you)勢產業(ye)活(huo)力，從而提(ti)升產業(ye)競爭力，為(wei)城(cheng)市貢獻更多的財政收入，為(wei)城(cheng)市動能(neng)轉(zhuan)換提(ti)供緩沖。

另一個方面就(jiu)是從空間維度(du)做文章(zhang)，把高(gao)質量、高(gao)水平的城市更(geng)新(xin)作為(wei)重要抓手，為(wei)城市提供新(xin)的活(huo)力(li)和(he)動能。城市更(geng)新(xin)是一項系統工(gong)程，可以(yi)是生(sheng)產(chan)空間的盤活(huo)、改造(zao)、再利用，比如城市的工(gong)廠、車間、園(yuan)區等，都(dou)可以(yi)通過新(xin)理念、新(xin)技(ji)術、新(xin)工(gong)藝(yi)進行存量空間的更(geng)新(xin)改造(zao)。

還有就是(shi)對生活(huo)空間的(de)更新改造(zao)，這方面潛力巨(ju)大(da)。好房子建設，好小區、好社區、好街區更新事關城(cheng)市居民高質量生活(huo)的(de)需(xu)要(yao)。比如老城(cheng)區地下(xia)管(guan)網改造(zao)，涉及供水、排水、燃氣等，是(shi)一(yi)項(xiang)很大(da)的(de)工程。全國(guo)不(bu)同類(lei)型城(cheng)市在(zai)這方面都有不(bu)同程度的(de)欠賬，下(xia)一(yi)步(bu)要(yao)摸清家底，制定合理規劃，分步(bu)實施。

近年來(lai)(lai)，各地(di)持續發力推進城中(zhong)村改造，助力城市(shi)更新 圖片來(lai)(lai)源：新華社記者 楊世堯 攝(she)

NBD：這次會議提到，要加快構建房地產發展新模式。未來，房地產在城市發展中扮演什么樣的角色？

高國力：房(fang)地(di)產就是(shi)下(xia)一(yi)步城市更(geng)新的(de)一(yi)個重要方面(mian)。在生活空間(jian)中，我們面(mian)臨存量資產盤活利(li)用(yong)的(de)問題。過去(qu)數十(shi)年(nian)，全國(guo)各(ge)城市建設了大(da)量的(de)房(fang)地(di)產，包括商(shang)業地(di)產、文旅地(di)產，當(dang)然更(geng)多(duo)的(de)是(shi)住宅。這些在下(xia)一(yi)步大(da)規(gui)模城市更(geng)新中面(mian)臨著有(you)(you)序、分類盤活處置，從(cong)而實現資源(yuan)的(de)合理有(you)(you)效利(li)用(yong)，不至于出現大(da)量閑(xian)置，這是(shi)城市更(geng)新的(de)一(yi)項重要任務。

當(dang)然，不同城市中，房(fang)地產規模(mo)、城鎮化水平，以及(ji)居(ju)民(min)消(xiao)費能力各不相同，因(yin)(yin)此要因(yin)(yin)城施策(ce)，穩(wen)妥(tuo)盤(pan)活房(fang)地產存(cun)量資產。

近年(nian)來(lai)我國商品房(fang)銷(xiao)售較為(wei)低迷

優化布局：要堅持分區、分級、分類構建現代化城市體系

NBD：《意見》提到，要構建布局合理的現代化城市體系。中央城市工作會議也有相關表述。現代化城市體系應當如何布局？

高國力：中(zhong)國(guo)(guo)(guo)是(shi)人口大(da)國(guo)(guo)(guo)、國(guo)(guo)(guo)土面積大(da)國(guo)(guo)(guo)，區(qu)(qu)際(ji)差異非(fei)常大(da)，這是(shi)我(wo)(wo)國(guo)(guo)(guo)的基本國(guo)(guo)(guo)情(qing)。因此，優化現代(dai)化城市體系非(fei)常關(guan)鍵。我(wo)(wo)認為要堅(jian)持分(fen)區(qu)(qu)、分(fen)級、分(fen)類的基本原(yuan)則。

首先(xian)是分區(qu)，我(wo)國東部、中部、西部和(he)東北(bei)有不(bu)同(tong)的(de)(de)區(qu)位條件(jian)、不(bu)同(tong)的(de)(de)經濟社會(hui)發(fa)展(zhan)水平(ping)、不(bu)同(tong)的(de)(de)城鎮化(hua)和(he)工業化(hua)水平(ping)，這就決定了不(bu)同(tong)區(qu)域在優化(hua)現代化(hua)城市(shi)體系過(guo)程中，要區(qu)別(bie)對待，要有差別(bie)化(hua)的(de)(de)舉措。

其(qi)次是(shi)分級(ji)，這(zhe)是(shi)我們(men)國家城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)的一個特殊現象(xiang)。中國有(you)直轄市(shi)(shi)、副省(sheng)級(ji)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)、地級(ji)市(shi)(shi)、縣級(ji)市(shi)(shi)等，不同的行政(zheng)層級(ji)意(yi)味著擁有(you)不同的經濟、社會(hui)管理權(quan)限(xian)，調動配置資源(yuan)的能(neng)力和手段也(ye)會(hui)有(you)很大(da)差別，所以要根據不同城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)的行政(zheng)層級(ji)，制定優化(hua)現代化(hua)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)體(ti)系的差異化(hua)舉措。

最(zui)后(hou)是分(fen)類。我國不(bu)同(tong)(tong)城市的(de)功能(neng)類型不(bu)一樣，既有文(wen)旅、物流、商貿特征非(fei)常突出(chu)的(de)城市，也有沿邊口(kou)岸城市，還(huan)有以生態功能(neng)保(bao)護為(wei)主要(yao)特點的(de)城市。不(bu)同(tong)(tong)類型的(de)城市，也要(yao)分(fen)類施策(ce)。

我還想強調一(yi)(yi)點，構建(jian)布局合(he)理的(de)現(xian)代化(hua)城市體系需要做好“兩頭(tou)”文章。一(yi)(yi)頭(tou)是以超大、特大城市為中(zhong)心的(de)現(xian)代化(hua)城市群(qun)和(he)(he)(he)都市圈。目前(qian)，我國(guo)城市群(qun)和(he)(he)(he)都市圈聚集了很大一(yi)(yi)部分人口和(he)(he)(he)產業，也(ye)是經濟發(fa)(fa)展水平(ping)最高(gao)、對外開放水平(ping)最高(gao)的(de)區域，在新型城鎮化(hua)的(de)進程(cheng)中(zhong)，在引領帶動全國(guo)城市高(gao)質量發(fa)(fa)展中(zhong)發(fa)(fa)揮(hui)著排頭(tou)兵和(he)(he)(he)橋頭(tou)堡作(zuo)用(yong)，所(suo)以，這一(yi)(yi)頭(tou)必(bi)須要促進組(zu)團式、網絡化(hua)發(fa)(fa)展，提升綜合(he)競爭(zheng)力。

另一(yi)頭就是數量眾多的(de)(de)(de)縣(xian)城(cheng)(cheng)和縣(xian)級(ji)市，它們(men)(men)是連接城(cheng)(cheng)鄉的(de)(de)(de)重要節點，也是支(zhi)撐我國就地城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)的(de)(de)(de)重要“蓄水池(chi)”。縣(xian)城(cheng)(cheng)和縣(xian)級(ji)市是我國國土空間布局相(xiang)對分散(san)的(de)(de)(de)重要空間單元(yuan)和載體，面對規模大小(xiao)不一(yi)、功能多重多樣的(de)(de)(de)縣(xian)城(cheng)(cheng)，我們(men)(men)應(ying)該如何制定優(you)化(hua)政策非常重要。

NBD：您此前提到，十年前的會議是問題導向，這次會議是目標導向。十年前提出的城市發展問題都已經解決了嗎？

高國力：過去十年，我國城市(shi)許多發(fa)展(zhan)問題得到了一定程度的緩(huan)解和控制(zhi)，但還(huan)(huan)不能盲(mang)目自大地認為這(zhe)些問題都已經解決，還(huan)(huan)有待于今后更長時間的努力(li)。

首先是大(da)城市病。過去十年，我國推動藍天、碧水、凈(jing)土三大(da)保(bao)衛戰，確實(shi)讓(rang)相當一部分城市的(de)生(sheng)態環境(jing)得(de)(de)到了(le)改善，讓(rang)廣大(da)市民獲得(de)(de)了(le)實(shi)實(shi)在在的(de)好處。同時，以交通(tong)擁堵等為主要(yao)表現的(de)大(da)城市病也得(de)(de)到一定程度緩解，但仍然需(xu)要(yao)持續推動。

第二個問題(ti)就是新(xin)城(cheng)新(xin)區快速蔓延(yan)式擴張的(de)勢頭得到較(jiao)好遏制。上一輪城(cheng)市建設中，全(quan)國各地(di)設立的(de)新(xin)城(cheng)新(xin)區數量多、規(gui)(gui)模大，導(dao)致(zhi)一些地(di)方土地(di)資源浪費嚴重。一些新(xin)區規(gui)(gui)劃面積很大，但缺少商(shang)氣和(he)人氣。城(cheng)市蔓延(yan)式擴張、攤大餅(bing)的(de)問題(ti)較(jiao)為嚴重。

過去(qu)十(shi)年，隨著持續綜合治理，上(shang)述問題都得到了(le)有(you)效遏(e)制，城(cheng)市努力(li)回歸(gui)到集約發展(zhan)、緊湊布(bu)局的軌道上(shang)來，但仍然需要不(bu)斷推動。

不(bu)(bu)可否認，設立新(xin)城(cheng)新(xin)區是(shi)城(cheng)市(shi)發展到一(yi)定階段的(de)產物(wu)，當城(cheng)市(shi)已經被填滿(man)，在空間(jian)上適度擴(kuo)張(zhang)、合理(li)規劃，從而滿(man)足產業和人口用地(di)需求是(shi)有其合理(li)性(xing)的(de)。但問題是(shi)，有些地(di)方出現了不(bu)(bu)切實際的(de)規劃和盲目擴(kuo)張(zhang)的(de)現象(xiang)。一(yi)些新(xin)城(cheng)新(xin)區的(de)建(jian)成卻(que)帶來了產業空洞化，出現“睡城(cheng)”等不(bu)(bu)正常現象(xiang)。

第三個問題是一些(xie)地(di)(di)方熱衷于行(xing)政區劃調整(zheng)的(de)勢頭得(de)到控制。曾經(jing)，一些(xie)城市(shi)為了(le)擴大建成(cheng)區和(he)市(shi)轄區的(de)面積而進行(xing)縣改(gai)市(shi)、縣改(gai)區。這(zhe)在(zai)城鎮(zhen)化快速發(fa)展的(de)階段，有一定的(de)內在(zai)合理(li)需求。但有些(xie)地(di)(di)方不顧實(shi)際，導致一窩蜂地(di)(di)攀比和(he)競(jing)爭，忽略(lve)了(le)城市(shi)擴大后如(ru)何(he)對空(kong)間進行(xing)有效利用、資源如(ru)何(he)集約的(de)問題，產業和(he)人口的(de)聚集等(deng)都沒有形(xing)成(cheng)相應的(de)配套。