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◎每經記者 胡健

地方債怎么管？財政部(bu)終于給出了(le)一份完整(zheng)版的方案。

1月11日(ri)，財(cai)政(zheng)部網站公布(bu)《關于對地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)實行限(xian)額(e)(e)管(guan)理(li)(li)的實施意見》(以下簡稱《意見》)，明確(que)對地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)余額(e)(e)實行限(xian)額(e)(e)管(guan)理(li)(li)，并提出建(jian)立(li)健全地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)風險防控機制和妥善處理(li)(li)存(cun)(cun)量債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)。地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)存(cun)(cun)量債(zhai)(zhai)務(wu)(wu)中通過銀行貸款等非政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)券(quan)方(fang)式舉借部分，通過三年左右(you)的過渡期(qi)，由省級財(cai)政(zheng)部門在限(xian)額(e)(e)內安(an)排發行地(di)方(fang)政(zheng)府(fu)債(zhai)(zhai)券(quan)置換。

中央財經大學財經研究院院長王雍君(jun)告訴《每日經濟新聞》記(ji)者，我們(men)國家地方(fang)政府(fu)債(zhai)(zhai)務的(de)主(zhu)要問題是軟預算(suan)約(yue)束，缺乏嚴(yan)格的(de)總量(liang)(liang)控制，地方(fang)的(de)自主(zhu)裁量(liang)(liang)權有(you)多大，債(zhai)(zhai)務怎么(me)劃(hua)分，都沒(mei)有(you)嚴(yan)格的(de)財政紀律(lv)，限額管理就是為(wei)了解決軟預算(suan)約(yue)束問題而量(liang)(liang)身定(ding)制的(de)方(fang)法。

硬約束加強地方債限額(e)管理

《意見》稱，對地方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)債(zhai)務(wu)(wu)余額(e)(e)(e)實行(xing)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)管(guan)理，年(nian)(nian)度地方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)債(zhai)務(wu)(wu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)等于(yu)上(shang)年(nian)(nian)地方(fang)政(zheng)(zheng)府(fu)債(zhai)務(wu)(wu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)加上(shang)當年(nian)(nian)新增債(zhai)務(wu)(wu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)（或減去當年(nian)(nian)調(diao)減債(zhai)務(wu)(wu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)），具體(ti)分為(wei)一般(ban)債(zhai)務(wu)(wu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)和專(zhuan)項債(zhai)務(wu)(wu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)。

財(cai)政部財(cai)科(ke)所原所長賈康告訴《每日經濟新(xin)聞》記者，地(di)方債問題要標本兼治，治本為上，防(fang)控地(di)方債風險不能讓“潛規則(ze)”替(ti)代“明規則(ze)”，要著力抓制度建設，理(li)順(shun)財(cai)政體制關系。

“我們(men)會(hui)及(ji)時制止(zhi)一些(xie)(xie)市(shi)縣違法違規(gui)對企業舉債(zhai)提(ti)供(gong)擔保承諾的行為，及(ji)時整改并向(xiang)社會(hui)公開。”財政部部長樓繼(ji)偉說，現在(zai)一些(xie)(xie)銀行要求地方(fang)政府給(gei)予擔保或者(zhe)實質(zhi)性(xing)的承諾，我們(men)都堅決頂住，不允許。

在管理(li)和償還環節(jie)，一(yi)(yi)般債務納入一(yi)(yi)般公共預算管理(li)，主要以一(yi)(yi)般公共預算收(shou)入償還，當赤字不能(neng)減少(shao)時(shi)可采(cai)取借新還舊的辦法。

專(zhuan)項(xiang)(xiang)債務(wu)納入政府(fu)性基(ji)金預算(suan)管理，通過對(dui)應(ying)的政府(fu)性基(ji)金或(huo)專(zhuan)項(xiang)(xiang)收(shou)入償還(huan)；政府(fu)性基(ji)金或(huo)專(zhuan)項(xiang)(xiang)收(shou)入暫時(shi)難以實(shi)(shi)現，如收(shou)儲(chu)土地未(wei)能按計劃出讓(rang)的，可(ke)先通過借新還(huan)舊周轉，收(shou)入實(shi)(shi)現后(hou)即予(yu)歸(gui)還(huan)。

地(di)(di)方到底(di)有多少債(zhai)(zhai)務余額(e)？樓(lou)繼(ji)偉(wei)2015年(nian)底(di)解釋說(shuo)，在(zai)2013年(nian)上(shang)半(ban)年(nian)審計結果的(de)基礎之上(shang)，又一次在(zai)全國進行了自查和(he)抽查。最后，確定地(di)(di)方政府債(zhai)(zhai)務余額(e)截至2014年(nian)底(di)是(shi)15.4萬億(yi)元，2015年(nian)地(di)(di)方政府債(zhai)(zhai)務限額(e)是(shi)16萬億(yi)元，債(zhai)(zhai)務率為(wei)86%，低于100%的(de)警戒(jie)線(xian)。他還(huan)表示，總體上(shang)是(shi)風險(xian)可(ke)控(kong)的(de)，確實存在(zai)一些(xie)地(di)(di)區債(zhai)(zhai)務規(gui)(gui)模(mo)較大，償還(huan)能(neng)力下降，個別地(di)(di)區存在(zai)發(fa)生局部風險(xian)的(de)可(ke)能(neng)性(xing)。有一些(xie)地(di)(di)區仍(reng)舊違法(fa)違規(gui)(gui)舉(ju)債(zhai)(zhai)、變相舉(ju)債(zhai)(zhai)，或者為(wei)企(qi)業舉(ju)債(zhai)(zhai)違規(gui)(gui)提供擔保承(cheng)諾。

按照(zhao)《意見》，未來地(di)方(fang)政(zheng)府債務(wu)總限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)由國(guo)(guo)務(wu)院根據國(guo)(guo)家宏觀經(jing)濟形勢(shi)等因素確定，并報(bao)全國(guo)(guo)人(ren)民(min)代表大(da)會批(pi)準(zhun)。年(nian)度預算執(zhi)行(xing)中(zhong)，如(ru)出現下(xia)列特(te)殊情況需(xu)要(yao)(yao)調整地(di)方(fang)政(zheng)府債務(wu)新(xin)增限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)，由國(guo)(guo)務(wu)院提(ti)請全國(guo)(guo)人(ren)大(da)常委會審批(pi)：當(dang)經(jing)濟下(xia)行(xing)壓(ya)力大(da)、需(xu)要(yao)(yao)實(shi)施積極財(cai)(cai)政(zheng)政(zheng)策時，適(shi)(shi)當(dang)擴大(da)當(dang)年(nian)新(xin)增債務(wu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)；當(dang)經(jing)濟形勢(shi)好轉、需(xu)要(yao)(yao)實(shi)施穩健財(cai)(cai)政(zheng)政(zheng)策或適(shi)(shi)度從緊財(cai)(cai)政(zheng)政(zheng)策時，適(shi)(shi)當(dang)削(xue)減(jian)當(dang)年(nian)新(xin)增債務(wu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)或在(zai)上(shang)年(nian)債務(wu)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)基(ji)礎(chu)上(shang)合理調減(jian)限(xian)(xian)(xian)額(e)(e)(e)。

在(zai)具(ju)體落實上，根(gen)據《意(yi)見》，各省、自治區(qu)、直轄市政府(fu)要(yao)對(dui)本地(di)區(qu)地(di)方債風(feng)(feng)險(xian)(xian)防控負總責(ze)。列入風(feng)(feng)險(xian)(xian)預警范圍(wei)的地(di)方各級政府(fu)要(yao)制(zhi)訂中長期債務(wu)風(feng)(feng)險(xian)(xian)化(hua)解規(gui)劃和應急處置預案，在(zai)嚴格控制(zhi)債務(wu)增量(liang)的同時，通過控制(zhi)項目(mu)規(gui)模、減(jian)少支(zhi)出、處置資(zi)(zi)(zi)產(chan)、引入社會資(zi)(zi)(zi)本等方式，多渠道籌(chou)集資(zi)(zi)(zi)金消(xiao)化(hua)存量(liang)債務(wu)，逐步(bu)降低債務(wu)風(feng)(feng)險(xian)(xian)。

《意見(jian)》還要(yao)求健(jian)全債務監(jian)督和考(kao)核(he)機制，要(yao)將政府債務管(guan)理(li)作為“硬指標”納入(ru)政績考(kao)核(he)，地(di)方政府主(zhu)要(yao)負責人要(yao)作為第一責任(ren)人，切實(shi)抓好本級政府債務風險(xian)防控等各(ge)項工作。

緩(huan)風險三年左右完成債務置換

此次《意見》的(de)一大塊內容就(jiu)是(shi)妥善處理存量(liang)債務(wu)。2015年，我國啟動(dong)地方政(zheng)府債務(wu)置(zhi)換計劃，“2015年到(dao)期債務(wu)規模是(shi)3.2萬(wan)(wan)億(yi)元(yuan)，今年確定的(de)置(zhi)換額度就(jiu)是(shi)3.2萬(wan)(wan)億(yi)元(yuan)，全覆蓋了。”樓繼偉說。

賈康說，債務(wu)(wu)置換是(shi)地(di)方(fang)政(zheng)府隱(yin)性(xing)負債陽光(guang)化(hua)(hua)與融資(zi)(zi)期限和成(cheng)本(ben)的優化(hua)(hua)，當大部(bu)分地(di)方(fang)政(zheng)府債務(wu)(wu)都可以通過公(gong)開發(fa)行債券的方(fang)式(shi)置換之(zhi)后，地(di)方(fang)政(zheng)府就不會為了還(huan)款而接(jie)受更高的融資(zi)(zi)成(cheng)本(ben)，從而有利于降低市場實(shi)際利率水(shui)平(ping)。

樓繼偉介紹說，債(zhai)務成本由置換前的10%左右(you)下(xia)降到3.5%，預計每(mei)年為地(di)方節約利息支出(chu)2000億元(yuan)。在目前土(tu)地(di)收(shou)入減少的情況下(xia)發行置換債(zhai)取得的資金，能夠抵頂減收(shou)，可以使地(di)方騰(teng)出(chu)一些資金用(yong)于重(zhong)點建(jian)設(she)。

財政(zheng)(zheng)部(bu)(bu)明確，地方政(zheng)(zheng)府(fu)存量債(zhai)務中通(tong)過銀行貸款等非(fei)政(zheng)(zheng)府(fu)債(zhai)券方式舉(ju)借部(bu)(bu)分，通(tong)過三年左(zuo)右的過渡期(qi)，由省級(ji)財政(zheng)(zheng)部(bu)(bu)門在限額內安排發行地方政(zheng)(zheng)府(fu)債(zhai)券置換。

“發行(xing)置換(huan)債(zhai)(zhai)券，目(mu)的是避免債(zhai)(zhai)務(wu)違約(yue)。”王雍君說，總體來講，地方政府的償債(zhai)(zhai)高(gao)(gao)峰(feng)期是從2012年(nian)到(dao)2018年(nian)。三(san)年(nian)左(zuo)右，和2018年(nian)這個高(gao)(gao)峰(feng)期的最(zui)后一年(nian)比較吻(wen)合。如(ru)果這個高(gao)(gao)峰(feng)期過(guo)了(le)，借(jie)新(xin)債(zhai)(zhai)還舊債(zhai)(zhai)就沒(mei)有這么(me)多必要了(le)。

既有(you)存量(liang)債(zhai)務(wu)(wu)又有(you)新(xin)增債(zhai)務(wu)(wu)限額，如何平(ping)衡？按照樓(lou)繼偉的(de)解(jie)釋，原則上(shang)來說，置換債(zhai)的(de)比重高，也就(jiu)(jiu)是說存量(liang)風險大的(de)地區，新(xin)給的(de)債(zhai)務(wu)(wu)規(gui)模(mo)就(jiu)(jiu)少(shao)，不要(yao)再發(fa)那么多新(xin)債(zhai)了，逐(zhu)步地緩釋風險。“另外，也要(yao)督(du)促高風險地區制定中長期(qi)債(zhai)務(wu)(wu)風險化解(jie)規(gui)劃，逐(zhu)步通過控制項目的(de)規(gui)模(mo)、壓縮(suo)公(gong)用經費、處(chu)置存量(liang)資產、引(yin)入社會資本等方式(shi)，多渠(qu)道(dao)籌集資金，消化存量(liang)債(zhai)務(wu)(wu)。”樓(lou)繼偉說。

關于地方融資平(ping)臺(tai)，轉型(xing)是必由之路。財政部將取消融資平(ping)臺(tai)公司的政府融資職能，推動有經營(ying)收益和(he)現金流的融資平(ping)臺(tai)公司市(shi)場化轉型(xing)改(gai)制(zhi)，通過政府和(he)社會資本合作（PPP）、政府購(gou)買服務等措施予以支持。

“其(qi)實在2015年，地方融資平臺公(gong)(gong)司的融資職能就(jiu)開始與政府(fu)剝離。”王(wang)雍君(jun)說(shuo)，它們(men)新產生的債(zhai)務，在性質上(shang)將屬于公(gong)(gong)司債(zhai)，這些公(gong)(gong)司要(yao)跟(gen)政府(fu)劃清界限(xian)，尋求市場(chang)化(hua)。