每(mei)經記者｜宋欽章    每(mei)經編輯｜馬子(zi)卿     

12月(yue)17日(ri)消(xiao)息，國(guo)務(wu)院(yuan)總理李強(qiang)日(ri)前簽(qian)署國(guo)務(wu)院(yuan)令，公布《非銀行(xing)(xing)支付機構監(jian)督(du)管理條(tiao)(tiao)例》（以(yi)下簡稱(cheng)《條(tiao)(tiao)例》），自2024年5月(yue)1日(ri)起(qi)施行(xing)(xing)。而在(zai)上個月(yue)，央視消(xiao)息稱(cheng)《條(tiao)(tiao)例》在(zai)國(guo)常會上審議通過。

“出臺《條例》，將監(jian)管實(shi)踐(jian)中(zhong)(zhong)行(xing)(xing)之有(you)效的制(zhi)度上升為行(xing)(xing)政法(fa)(fa)(fa)規，進一步夯(hang)實(shi)支付機(ji)構(gou)規范健康發(fa)展(zhan)法(fa)(fa)(fa)治基礎，有(you)利于營(ying)造(zao)法(fa)(fa)(fa)治化(hua)營(ying)商環(huan)境，穩定各方預(yu)期，激發(fa)市場活力，也有(you)利于保障用戶(hu)合法(fa)(fa)(fa)權(quan)益，防(fang)范化(hua)解風(feng)險，促(cu)進非銀行(xing)(xing)支付行(xing)(xing)業高(gao)質量發(fa)展(zhan)。”司法(fa)(fa)(fa)部、中(zhong)(zhong)國人民銀行(xing)(xing)負責(ze)人在答記(ji)者問(wen)時表示。

2021年1月20日，中國人民銀行曾就《非銀行支付機構條例（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）公開征求意見。博通分析金融行業資深分析師王蓬博對每經記者表示：“這符合中央金融工作會議中‘全面加強金融監管，有效防范化解金融風險’的要求，也在表明嚴監管將長期持續的態度。”

分析師：進一步強化了支付行業的準入和全鏈條全周期監管

據悉，《條例》共六章六十條。具體來看，對于壟斷行為，《條例》第四十二條規定，“非銀行支付機構不得實施壟斷或者不正當競爭行為，妨害市場公平競爭秩序。中國人民銀行在履行職責中發現非銀行支付機構涉嫌壟斷或者不正當競爭行為的，應當將相關線索移送有關執法部門，并配合其進行查處。”

另外，新發布的《條例》強調了信息安全、用戶合法權益保護。如第十(shi)八條提(ti)出，“非(fei)銀(yin)(yin)行(xing)支(zhi)付機構的業務(wu)(wu)系統及其備份應(ying)當存放在境(jing)內。”第五十(shi)二條規定(ding)(ding)，“非(fei)銀(yin)(yin)行(xing)支(zhi)付機構違反本條例規定(ding)(ding)處理(li)用戶信(xin)息、業務(wu)(wu)數據的，依照《中(zhong)華人(ren)民共和(he)國個人(ren)信(xin)息保護法》《中(zhong)華人(ren)民共和(he)國網絡安全法》《中(zhong)華人(ren)民共和(he)國數據安全法》等有關規定(ding)(ding)進行(xing)處罰。”

在用(yong)戶(hu)投訴(su)處理(li)上，第三十五條(tiao)規定，“非銀行支付(fu)機構應當及(ji)時妥(tuo)善處理(li)與用(yong)戶(hu)的爭議，履(lv)行投訴(su)處理(li)主體責任，切實保(bao)護用(yong)戶(hu)合法(fa)權益。國家(jia)鼓勵(li)用(yong)戶(hu)和非銀行支付(fu)機構之間運(yun)用(yong)調解、仲(zhong)裁(cai)等方式解決糾紛。”

王蓬博認為，《條例》的有幾個關鍵點值得關注：第一，《條例》再次明確，同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構10%以上股權或者表決權。同一(yi)實際(ji)控(kong)制(zhi)人不得(de)控(kong)制(zhi)兩個及以上同一(yi)業務類型的(de)非銀行支付機構，國家(jia)另有規(gui)定(ding)的(de)除外(wai)。

第二，此前支付(fu)機(ji)構(gou)，特別(bie)是(shi)線上支付(fu)機(ji)構(gou)比較(jiao)關心的支付(fu)賬戶是(shi)否(fou)被(bei)限制在(zai)自然人（含個人工商戶）范圍內(nei)。《條例》表示(shi)，儲值賬戶運(yun)營(ying)業(ye)務和支付(fu)交(jiao)易處(chu)(chu)理業(ye)務的具體分類方式和監督管理規則由中國人民銀行(xing)制定。但(dan)已經將非銀行(xing)支付(fu)業(ye)務根據能否(fou)接收付(fu)款人預付(fu)資金(jin)，分為(wei)儲值賬戶運(yun)營(ying)和支付(fu)交(jiao)易處(chu)(chu)理兩種(zhong)類型。

第三，《條例》第二條明確，非銀行機構擬為境內用戶提供跨境支付服務的，應當依照本條例規定在境內設立非銀行支付機構。第六(liu)條(tiao)明確表示(shi)，設立(li)非銀行(xing)(xing)支(zhi)付(fu)(fu)機構，應當(dang)經中國(guo)人民銀行(xing)(xing)批準，取得支(zhi)付(fu)(fu)業務許可(ke)。此外，《條(tiao)例》再次重申(shen)跨境支(zhi)付(fu)(fu)從(cong)業必須持有國(guo)內支(zhi)付(fu)(fu)牌照。

王蓬博表示：“《條例》明確加強用戶(hu)信(xin)息保護。《條例》還再次強化支付(fu)賬戶(hu)、備(bei)付(fu)金和支付(fu)指令(ling)等管理(li)(li)制(zhi)度，明確非銀(yin)行(xing)支付(fu)機構應當通過中國人民銀(yin)行(xing)確定的清算(suan)機構處(chu)理(li)(li)與銀(yin)行(xing)業金融機構、其他非銀(yin)行(xing)支付(fu)機構之間合作開展的支付(fu)業務。”

“總體來看，《條例》的頒布適應支付行業最新發展需要，進一步強化了支付行業的準入和全鏈條全周期監管，將對行業的未來發(fa)展起到積極(ji)作(zuo)用，值得支付(fu)機構仔細研讀(du)。”王蓬博補充(chong)。

非銀行支付業務分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩類

此前，《征求意見稿》對非銀行支付業務的重新分類引起業內高度關注。如今，《條例》延續《征求意見稿》，將非銀行支付業務根據能否接收付款人預付資金，分為儲值賬戶運營和支付交易處理兩種類型（單用途預付卡業務不屬于《條例》規定的支付業務）。

《條例》指出，“儲值賬戶運營業務和支付交易處理業務的具體分類方式和監督管理規則由中國人民銀行制定。”司法部、中國人民銀行負責人在答記者問時表示，隨著技術創新和業務發展，出現了條碼支付、刷臉支付等新興方式，現有分類方式不能很好地滿足市場發展和監管需要。“《條例》結(jie)合(he)多年監管實踐，借鑒(jian)其(qi)他國家和地區支(zhi)付(fu)業務分(fen)類經(jing)驗，堅持(chi)功能監管理念，從業務實質出發，根據其(qi)能否(fou)接收付(fu)款人預(yu)付(fu)資金，分(fen)為儲值賬戶運營和支(zhi)付(fu)交易處理兩(liang)類。”

央行表示，新的分類方式具有以下特點：一是具有良好的擴展性，有利于防范監管空白。新(xin)的分類方式(shi)(shi)下，無論支付業(ye)務外在表現形(xing)式(shi)(shi)如何，均可按照(zhao)業(ye)務實質(zhi)進行(xing)歸類和管理(li)，能較好地適(shi)應行(xing)業(ye)發展(zhan)變化，將(jiang)各(ge)種(zhong)新(xin)型(xing)支付渠道(dao)、支付方式(shi)(shi)歸入兩大基本業(ye)務類型(xing)。

二是避免監管套利，有利于促進公平競爭。新的分類(lei)(lei)方式(shi)基于業(ye)(ye)務(wu)實(shi)質和風險特征，穿透支付業(ye)(ye)務(wu)表面(mian)形態，有利(li)于統一資本等準(zhun)入條(tiao)件和業(ye)(ye)務(wu)規(gui)則(ze)要求(qiu)，消除監管洼地，形成公平的制度(du)環(huan)境。同時，《條(tiao)例(li)》附(fu)則(ze)明確(que)，已(yi)按照有關規(gui)定(ding)設立的非銀行支付機(ji)構的過渡辦法，由(you)中國人民銀行規(gui)定(ding)。中國人民銀行近期將(jiang)研(yan)究制定(ding)實(shi)施細則(ze)，做好新業(ye)(ye)務(wu)類(lei)(lei)型(xing)與原有分類(lei)(lei)方式(shi)的銜接(jie)，推動平穩過渡。

值得一提的是，《條例》強調了對支付機構控股股東的監管，要求“同一股東不得直接或者間接持有兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構10%以上股權或者表決權。同一實際控制人不得控制兩個及以上同一業務類型的非銀行支付機構，國家另有規定的除外。”

每經記者注意到，在《條例》發布之前，已經有大型支付機構提前響應該監管要求，通過股權轉讓、機構合并、主動注銷等多種形式，開展下屬控股支付機構整合工作。另外，《條例》要求非銀行支付機構的名稱中應當標明“支付”字樣。每經記者注意到，當前仍有部分支付機構不符合該要求，后續或將變更公司名稱。

重視風險管理與用戶權益保護

《條例》圍繞統籌發展和安全，進一步強化監管，保護用戶合法權益等作了哪些安排？司法部、中國人民銀行負責人回答記者該問題時指出，一是堅持持牌經營，嚴格準入門檻。按(an)照(zhao)“先證后照(zhao)”原(yuan)則(ze)實施準入管理，明確支付機(ji)構(gou)(gou)注冊資本、主要(yao)股東(dong)、實控人、高(gao)管人員等(deng)準入條件，對(dui)其重大事項變更(geng)也實施許可管理，同(tong)時建立健全嚴(yan)重違(wei)法違(wei)規機(ji)構(gou)(gou)的常態(tai)化(hua)退出機(ji)制。

二是完善支付業務規則，強化風險管理。規定(ding)支(zhi)付(fu)機(ji)構應當健全業(ye)務管理等制度，具備符(fu)合要求(qiu)的業(ye)務系統、設施(shi)和技(ji)術(shu)。強化支(zhi)付(fu)賬(zhang)戶、備付(fu)金和支(zhi)付(fu)指(zhi)令等管理制度，明確(que)支(zhi)付(fu)機(ji)構不得挪用(yong)、占用(yong)、借用(yong)客戶備付(fu)金，不得偽造(zao)、變造(zao)支(zhi)付(fu)指(zhi)令。壓實(shi)支(zhi)付(fu)機(ji)構用(yong)戶盡職調查、風險監(jian)測等責任。

三是加強用戶權益保障。規定(ding)支付機構應當按(an)照公平原(yuan)則擬定(ding)協議條款(kuan)，保(bao)障用戶知(zhi)情(qing)權和選擇權。加強用戶信息保(bao)護，明(ming)確信息處(chu)理(li)(li)、信息保(bao)密和信息共享等有關要(yao)求。要(yao)求支付機構對所(suo)提供(gong)的服務(wu)明(ming)碼標(biao)價，合理(li)(li)收費。明(ming)確支付機構應當履行投訴處(chu)理(li)(li)主(zhu)體責任。

四是依法加大對嚴重違法違規行為處罰力度。對于《條例》規定的違法(fa)(fa)違規行為(wei)，中國人(ren)民(min)銀行可(ke)(ke)依法(fa)(fa)對有關支(zhi)付機構實(shi)施罰(fa)(fa)款，限制部分(fen)支(zhi)付業務或者責令停(ting)業整頓，直至吊(diao)銷其(qi)支(zhi)付業務許(xu)可(ke)(ke)證等處罰(fa)(fa)措施。同(tong)時，明確可(ke)(ke)以根據具體情形對負有直接責任的董事、監事、高(gao)管人(ren)員和(he)其(qi)他人(ren)員進行處罰(fa)(fa)，情節(jie)嚴重的還可(ke)(ke)采取市場禁入措施。

值得一提的是，《條例》在保護用戶合法權益上更加重視。《條例》第三十五條要求，“非銀行支付機構應當及時妥善處理與用戶的爭議，履行投訴處理主體責任，切實保護用戶合法權益。國家鼓勵用戶和非銀行支付機構之間運用調解、仲裁等方式解決糾紛。”

“保(bao)護消(xiao)費者合法權(quan)益(yi)，符合金融監管的(de)(de)(de)(de)發展趨勢，也是中(zhong)(zhong)央金融工(gong)作會議(yi)中(zhong)(zhong)特別(bie)強調(diao)的(de)(de)(de)(de)部分，從去年(nian)開始(shi)發布(bu)的(de)(de)(de)(de)相關(guan)法規(gui)里也有重要體現(xian)，預示著支付機(ji)(ji)構(gou)未來(lai)在消(xiao)費者保(bao)護特別(bie)是消(xiao)費者信息的(de)(de)(de)(de)保(bao)護中(zhong)(zhong)責任更重，在年(nian)中(zhong)(zhong)即公布(bu)過因為消(xiao)費者保(bao)護而受(shou)到處(chu)罰(fa)的(de)(de)(de)(de)案例后，未來(lai)或許成(cheng)為支付機(ji)(ji)構(gou)被(bei)罰(fa)的(de)(de)(de)(de)另一個重要方向。”王蓬博對每經記者表示。

從“2號令”到《非銀行支付機構監督管理條例》

人民銀行指出，近年來，中國人民銀行堅持發展和規范并重，推動支付機構備付金集中存管，斷開其與商業銀行直接連接，督促大型支付平臺企業支付業務整改，防范風險隱患，取得積極成效。但同時，一些支付機構違規經營的現象也時有發生，如：違規挪用用戶資金，泄露或者不當采集、使用用戶信息；個別支付機構鋌而走險，為電信網絡詐騙、跨境賭博等違法犯罪活動提供資金轉移通道等。

提到第三方支付行業的規范發展，就不得不提到“2號令”，即2010年6月人民銀行制定的《非金融機構支付服務管理辦法》。業內(nei)認(ren)為，正是(shi)“2號令”奠定了非銀(yin)行支付機構監管基礎。

“‘2號令’定義了什么是‘支(zhi)付(fu)’，支(zhi)付(fu)有哪(na)(na)些(xie)類(lei)型，支(zhi)付(fu)機(ji)構可以做哪(na)(na)些(xie)事(shi)(shi)情，不可以做哪(na)(na)些(xie)事(shi)(shi)情，違(wei)反了會有什么處罰(fa)。”支(zhi)付(fu)產業網創(chuang)始人(ren)劉剛表示。

2021年1月(yue)20日，中(zhong)國人民(min)銀行曾(ceng)就《非銀行支(zhi)付(fu)(fu)機(ji)構(gou)條例（征求(qiu)意見稿）》公開征求(qiu)意見。彼時，中(zhong)國人民(min)銀行在起草說(shuo)明中(zhong)指出(chu)，“近年來，支(zhi)付(fu)(fu)服務(wu)市(shi)場(chang)快速發(fa)展，創新(xin)層出(chu)不(bu)窮(qiong)，風(feng)險復雜(za)多變，機(ji)構(gou)退出(chu)和(he)處置面臨(lin)新(xin)的(de)要求(qiu)。總體看，為適應市(shi)場(chang)發(fa)展、對外(wai)開放和(he)強(qiang)化監管需要，迫切需要加(jia)快推動出(chu)臺《條例》，提升支(zhi)付(fu)(fu)機(ji)構(gou)監管法律層級，進一步(bu)規范支(zhi)付(fu)(fu)機(ji)構(gou)合規經(jing)營，維護支(zhi)付(fu)(fu)服務(wu)市(shi)場(chang)健(jian)康發(fa)展。”

劉(liu)剛曾對每經記(ji)(ji)者(zhe)表(biao)示，《征求意(yi)見稿》把支(zhi)付行(xing)業(ye)過(guo)去十年以來的各種規(gui)章(zhang)辦法集為一體，更有利于合規(gui)導向，也從更高(gao)的層面明確支(zhi)付協會的備案管理依(yi)據，便(bian)于行(xing)業(ye)自(zi)律(lv)和管理。記(ji)(ji)者(zhe)注意(yi)到，如(ru)今的《條例(li)》相較于此前的“2號(hao)令(ling)”，已經發生了(le)很大變動。

除了前面提到的對非銀行支付業務進行重新分類，相較于“2號令”提出的“申請人擬在全國范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為1億元人民幣；擬在省（自治區、直轄市）范圍內從事支付業務的，其注冊資本最低限額為3千萬元人民幣”，《條例》第八條對資本實力要求是“設立非銀行支付機構的注冊資本最低限額為人民幣1億元，且應當為實繳貨幣資本”，取消了對展業地區范圍的區分。

王蓬博對每經記者表示(shi)，此前，央行(xing)曾經于(yu)(yu)2010年發布(bu)《非金融機(ji)構(gou)支(zhi)(zhi)(zhi)付(fu)(fu)服務(wu)(wu)(wu)管(guan)(guan)理辦法(fa)》，2013年發布(bu)《銀行(xing)卡收單業(ye)務(wu)(wu)(wu)管(guan)(guan)理辦法(fa)》，2015年發布(bu)《非銀行(xing)支(zhi)(zhi)(zhi)付(fu)(fu)機(ji)構(gou)網絡支(zhi)(zhi)(zhi)付(fu)(fu)業(ye)務(wu)(wu)(wu)管(guan)(guan)理辦法(fa)》，均(jun)為規(gui)范非支(zhi)(zhi)(zhi)付(fu)(fu)機(ji)構(gou)相(xiang)關適用的支(zhi)(zhi)(zhi)付(fu)(fu)業(ye)務(wu)(wu)(wu)，防范支(zhi)(zhi)(zhi)付(fu)(fu)風險，保護消費者合法(fa)權(quan)益做出了貢獻，也適用于(yu)(yu)當時的支(zhi)(zhi)(zhi)付(fu)(fu)行(xing)業(ye)發展情況。

但隨(sui)著支(zhi)(zhi)付市場的(de)不斷發(fa)展(zhan)，線上線下融(rong)合(he)加速，支(zhi)(zhi)付產(chan)業(ye)也在(zai)不斷向前發(fa)展(zhan)，已經發(fa)展(zhan)成國之重(zhong)器(qi)和金融(rong)、商業(ye)雙重(zhong)基礎設施，在(zai)社會經濟發(fa)展(zhan)中扮演著越(yue)(yue)來(lai)越(yue)(yue)重(zhong)要的(de)角色，隨(sui)之而來(lai)的(de)是很多新(xin)情況(kuang)和新(xin)問題，支(zhi)(zhi)付市場和支(zhi)(zhi)付行業(ye)需(xu)要適用于現階段發(fa)展(zhan)的(de)監管條(tiao)例出臺(tai)。

王蓬博(bo)表示，“例如，原《非金融機構(gou)支(zhi)(zhi)付(fu)服務管理(li)辦法(fa)》中(zhong)將支(zhi)(zhi)付(fu)牌照分(fen)為網絡(luo)支(zhi)(zhi)付(fu)、預付(fu)卡(ka)的發行與受理(li)、銀行卡(ka)收(shou)單(dan)等類(lei)型就已經與支(zhi)(zhi)付(fu)行業的多渠道融合發展現(xian)狀不相(xiang)匹配，僅通過介(jie)質來判(pan)定(ding)和(he)規范相(xiang)關(guan)支(zhi)(zhi)付(fu)業務的邊界，也(ye)在(zai)后續(xu)實(shi)踐中(zhong)顯(xian)現(xian)出捉襟(jin)見肘的一面。”

“《征求意見稿》此前已經對行業產生了巨大的影響，相關支付機構已按照《征求意見稿》相關規定進行改革。預計此次《條例》的正式出臺后肯定也必將會繼續引領行業規范健康發展。”王蓬(peng)博表示。

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