每(mei)經記(ji)者｜楊棄非    每(mei)經編輯(ji)｜何小桃 劉艷美    

編者按：作為區域經濟發展的“最小單元”，產業園區已經到了轉型時刻。隨著新一輪科技革命和產業變革加速演進，越來越多的新產業、新模式、新業態不斷涌現。產業之變，意味著發展邏輯之變，園區也要隨之作出相應改變。

在各地爭相布局未來產業的背景下，園區建設如何找準定位、精準發力？本期「園區經濟觀察」，我們對話專業研究者，從前瞻視角出發，探討產城發展之路。

新一輪(lun)園區建設熱潮正愈演愈烈。

早在2020年(nian)，深圳就提出將打(da)造20個先進(jin)制造產業(ye)園(yuan)；上海(hai)連續3年(nian)推(tui)出53個市(shi)級特色主題(ti)園(yuan)區；到今年(nian)，武漢、杭州、成都(dou)等城市(shi)亦紛紛發力(li)園(yuan)區建設(she)……

Wind數據顯示，自2020年(nian)起，我國產(chan)業(ye)園區建筑面積以每年(nian)1.4億平方(fang)(fang)米(mi)的速度增加，照此趨(qu)勢，2025年(nian)全國園區建筑面積將達到(dao)62億平方(fang)(fang)米(mi)。

不過，此前不少產業園區面臨空置率較高的困境，是否還有進一步增量空間？在中國社會科學院工業經濟研究所區域經濟室主任、西部發展研究中心主任葉振宇看來，不足和過剩在不同城市并存是我國產業園區發展的結構性矛盾；而在新質生產力的發展要求下，不同于傳統產業園區、能夠適應新業態的產業載體更顯不足。

一(yi)個事實是，新(xin)一(yi)輪產(chan)業(ye)園區的(de)“競(jing)逐者”均已將未來產(chan)業(ye)納(na)入城市發展(zhan)的(de)重點方向。如何讓產(chan)業(ye)園區擺脫傳統工(gong)業(ye)思維(wei)、進化為(wei)適宜(yi)于(yu)創新(xin)的(de)“培養皿”，也將是其(qi)面臨的(de)全(quan)新(xin)考驗。

葉(xie)振宇提到，傳統產業(ye)園區的思路(lu)是產業(ye)鏈(lian)延鏈(lian)補鏈(lian)強鏈(lian)的做法，而如今產業(ye)園區高質量(liang)發展的著力點應該逐漸(jian)轉(zhuan)向(xiang)完善創新環境。同時，要警惕未來產(chan)業的扎堆發展，避免留下新的“問題園(yuan)區”。

園區發展結(jie)構性矛盾突出?

城市進化論：近年來(lai)，不少城(cheng)市正在(zai)對產業園區進行新(xin)一輪謀(mou)劃。在(zai)您看來(lai)，城(cheng)市是否(fou)正在(zai)拉開新(xin)一輪“園區熱”？其原(yuan)因何在(zai)？

葉(xie)振宇：這一輪產業園區建設跟之前不太一樣，主要集中在中心城市，因此還不能稱之為“園區熱”。這實際上是在高質量發展過程中，中心城市根據產業發展需要，對過去的產業園區進行轉型升級，對產業布局的重塑。

為(wei)什么會在中心城市(shi)率先出現(xian)？因為(wei)隨著傳統(tong)產(chan)(chan)(chan)業(ye)競爭優勢減弱，這(zhe)些城市(shi)已(yi)(yi)經進入必須加(jia)快(kuai)發展新(xin)興產(chan)(chan)(chan)業(ye)、未來產(chan)(chan)(chan)業(ye)的(de)階段。而(er)且經過多年發展，這(zhe)些城市(shi)服務(wu)業(ye)占比(bi)已(yi)(yi)經很高，通(tong)過園區調(diao)整、建設(she)一些產(chan)(chan)(chan)業(ye)承接平臺(tai)，也是(shi)提振(zhen)實(shi)體經濟(ji)的(de)需要。而(er)新(xin)業(ye)態(tai)或者新(xin)模式(shi)發展，跟傳統(tong)園區的(de)運作模式(shi)不一樣(yang)，需要新(xin)的(de)產(chan)(chan)(chan)業(ye)承接空間。這(zhe)是(shi)城市(shi)占據未來產(chan)(chan)(chan)業(ye)制高點的(de)重要舉措。

城市進(jin)化(hua)論(lun)：一(yi)些(xie)城市產業園區(qu)高(gao)空置率的討論(lun)不絕于(yu)耳。如何理解“一(yi)退”和“一(yi)進”的關系？

葉振宇：園區空置率(lv)高的(de)情(qing)況一(yi)(yi)直存在，特別是中西(xi)部一(yi)(yi)些(xie)三線甚至四線城市(shi)的(de)園區。有些(xie)園區標(biao)準廠房建了很(hen)大一(yi)(yi)片，卻(que)承接不了產(chan)業轉(zhuan)移(yi)項目，招(zhao)不來商。

事實上，產業園區存在一種結構性矛盾——東部發達地區和中西部中心城市，因為建設用地指標的限制，低效的存量土地又調整不出來，產業空間比較緊張，很多項目甚至落不下來。但在相對偏遠、行政等級比較低的市縣，產業園區空置率比較高，這兩種現象同時存在。

對(dui)于空置率較高(gao)的(de)(de)低效產(chan)業(ye)園(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)，如果是在(zai)都市(shi)(shi)圈(quan)內且(qie)距離中心城(cheng)市(shi)(shi)不遠的(de)(de)縣市(shi)(shi)，可以(yi)由(you)中心城(cheng)市(shi)(shi)產(chan)業(ye)園(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)托管運(yun)營，推動(dong)產(chan)業(ye)園(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)的(de)(de)合作。此(ci)外，也可以(yi)對(dui)城(cheng)市(shi)(shi)內部的(de)(de)產(chan)業(ye)園(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)進行整合，比(bi)如成立專業(ye)化(hua)公司進行“一區(qu)多(duo)園(yuan)(yuan)(yuan)”式的(de)(de)運(yun)營，或者(zhe)在(zai)不設(she)立公司的(de)(de)情(qing)況下對(dui)產(chan)業(ye)園(yuan)(yuan)(yuan)區(qu)進行規(gui)范化(hua)、標準化(hua)升級，從而實現整合運(yun)營。這些都需要地(di)方強(qiang)有(you)力(li)地(di)推動(dong)。

當(dang)然(ran)，還可以考(kao)慮(lv)轉換園區(qu)的功能，比(bi)如有些地方本來就適(shi)合發展文旅、物流，可以適(shi)當(dang)發展一些服務業(ye)，或者(zhe)通過產(chan)城融合的方式(shi)盤(pan)活園區(qu)低效用(yong)地。通過重新(xin)再(zai)定位，可以把存量產(chan)業(ye)用(yong)地盤(pan)活起(qi)來。

城(cheng)市進化論：有觀點(dian)認為，園區經濟(ji)正在邁入4.0階段。面對新時期(qi)新需求，園區經濟(ji)應(ying)向(xiang)何種(zhong)方向(xiang)轉變？

葉振宇：總體來(lai)說，我國產業園區(qu)(qu)已經到了需(xu)(xu)要轉型升級(ji)的(de)階段，過去存在(zai)低效用地(di)的(de)問題，園區(qu)(qu)規劃不合理、管理模式(shi)比(bi)較(jiao)粗獷，這些都(dou)需(xu)(xu)要調整(zheng)，而且產業新(xin)(xin)形式(shi)、新(xin)(xin)業態不斷出(chu)現，需(xu)(xu)要新(xin)(xin)的(de)組織方式(shi)和布局形(xing)態相適應。

針對轉(zhuan)變的(de)方向(xiang)，我認為有幾個方面。

第(di)(di)一是園區(qu)的(de)智(zhi)慧化轉(zhuan)(zhuan)(zhuan)型，一些高新(xin)區(qu)已經(jing)開始向(xiang)智(zhi)慧園區(qu)轉(zhuan)(zhuan)(zhuan)型。第(di)(di)二是綠色化轉(zhuan)(zhuan)(zhuan)型，包括低碳(tan)、低能耗建筑的(de)建設(she)，化工產業(ye)的(de)循環園區(qu)建設(she)，以及(ji)環保設(she)施的(de)改(gai)造升(sheng)級等。第(di)(di)三是管理的(de)高級化，以匹配產業(ye)發展的(de)新(xin)階(jie)段、企(qi)業(ye)發展的(de)新(xin)需求(qiu)。

第四是政(zheng)策(ce)的規范化(hua)(hua)(hua)。《公平(ping)競(jing)爭審(shen)查條例(li)》不(bu)允許園區通過(guo)土地和優(you)惠政(zheng)策(ce)招(zhao)商(shang)引資，園區需要更有效的政(zheng)策(ce)工具(ju)，以(yi)(yi)符合國(guo)際化(hua)(hua)(hua)的營商(shang)環(huan)境水平(ping)。比如，可(ke)以(yi)(yi)通過(guo)孵(fu)化(hua)(hua)(hua)企業(ye)、支持企業(ye)創(chuang)(chuang)新來推動招(zhao)商(shang)，特(te)別(bie)是對于層(ceng)級較低的城市，可(ke)以(yi)(yi)通過(guo)在一線(xian)城市建設孵(fu)化(hua)(hua)(hua)器并提(ti)供戰略性天使投資，吸引科創(chuang)(chuang)團隊或者(zhe)初創(chuang)(chuang)企業(ye)孵(fu)化(hua)(hua)(hua)，項目(mu)到一定階段之后(hou)導(dao)入(ru)地方，便(bian)能成(cheng)為推動地方(fang)產(chan)業升級的(de)重(zhong)要力量(liang)。

第五(wu)是(shi)運營的專(zhuan)業(ye)化(hua)，過去(qu)絕(jue)大多(duo)數園區是(shi)由地(di)方政府推(tui)動實施(shi)、依托(tuo)地(di)方政府平臺(tai)公司開(kai)(kai)發(fa)，下(xia)一步需要專(zhuan)業(ye)性園區企業(ye)參與運營，進行市(shi)場化(hua)規劃、開(kai)(kai)發(fa)、建設、運營、管(guan)理。

未來(lai)產(chan)業(ye)園(yuan)區(qu)不應(ying)盲目追(zhui)求

“三(san)年成(cheng)型，五年成(cheng)勢”

城市進(jin)化論：當前(qian)不少城市都在積極發展“未來產業(ye)”，園區(qu)建設應如何適配未來產業(ye)的發展需求？

葉振宇：第一，不能用改善傳統產業園區軟環境的思路來發展未來產業園區，而應從未來產業本身的屬性出發，引導優質要素聚集，為新興市場主體提供更加寬松的發展空間。很多未來產業可能需要十年、二十年才能具有(you)市場前景的產(chan)業化(hua)，因此不能用以前“三年成型，五年成勢”的短期化政策來發展，地方政府需要轉變思路。

第二，要有很好的應用場景。場景對新興產業發展非常重要，當新技術概念化、工程化之后，需要通過與應用場景的結合來打磨成型，應用場景對于新技術能起到熟化的作用，因此政策需要著力于為新業態提供更好的應用場景。

第三(san)，產(chan)(chan)業(ye)配套與傳統(tong)產(chan)(chan)業(ye)的(de)上下游補鏈(lian)強鏈(lian)的(de)思路也不太一(yi)樣。未來產(chan)(chan)業(ye)有很多技術是顛覆性的(de)，會對很多行業(ye)帶來變革，要針對這(zhe)種技術特點配套相應的(de)平(ping)臺，以及人(ren)才、資金(jin)、服務等創新資源。

第四，在(zai)產(chan)城(cheng)(cheng)融合(he)方(fang)面，未來產(chan)業(ye)(ye)的從(cong)業(ye)(ye)者大部(bu)分(fen)是年輕高技能型人(ren)(ren)才，他們(men)要有(you)相(xiang)對(dui)舒適、宜居、能夠休閑、讓(rang)年輕人(ren)(ren)喜歡的青年友好(hao)型城(cheng)(cheng)市環(huan)境(jing)。正因(yin)為這(zhe)類人(ren)(ren)才對(dui)居住環(huan)境(jing)、生活環(huan)境(jing)有(you)較高的品質要求(qiu)，所以(yi)未來產(chan)業(ye)(ye)園區與過(guo)去(qu)傳統園區勞動力(li)密集型產(chan)業(ye)(ye)發展的思路也(ye)不一(yi)樣。

城市進化論：您(nin)提到未來產業(ye)存(cun)在扎堆發展(zhan)的(de)(de)現象。城市應(ying)如何用好(hao)園區(qu)，合(he)理、有效(xiao)助力產業(ye)的(de)(de)前瞻布局和(he)未來發展(zhan)？

葉(xie)振(zhen)宇(yu)：未來產業本身不確定，技術不成熟、產業化前景也不明晰，很多城市建未來產業園區可能是一種浪費，應先由一線城市和少數科教資源較好的二線城市開展探索。

但要說明(ming)的(de)是(shi)(shi)，如果產(chan)業(ye)(ye)項(xiang)目是(shi)(shi)市(shi)場主體推動的(de)，那么(me)這種現(xian)(xian)象從全(quan)國(guo)層面看可(ke)能(neng)會(hui)出(chu)現(xian)(xian)同質(zhi)化發展的(de)現(xian)(xian)象。然而，這種現(xian)(xian)象的(de)背(bei)后可(ke)能(neng)是(shi)(shi)企業(ye)(ye)基于不(bu)同的(de)技術路徑的(de)投(tou)資布局，那么(me)這種情(qing)況就應該被允許(xu)。為(wei)此，地方(fang)政府如何(he)以不(bu)變應萬變？首先應該對(dui)未(wei)來產(chan)業(ye)(ye)有相對(dui)清晰(xi)的(de)規劃，包括(kuo)對(dui)成長性市(shi)場前(qian)景有基本的(de)判斷，科學決策才避免盲目的(de)招商引資、發展未(wei)來產(chan)業(ye)(ye)。

當然(ran)，如果一個地方(fang)既有產(chan)業(ye)豐富、多元，就可以(yi)為對未(wei)來產(chan)業(ye)發展(zhan)提供更好的應用場景。但(dan)未來產業可能出現“無中生有”的現象，這種現象往往跟城市的科教資源、對于接受新產業的開放水平有一定的關系。對此，如果地方政(zheng)府能拿出更精明(ming)的(de)政(zheng)策，就可能出現“無中生有”的(de)現象。

城(cheng)市進化論：一些產業園區(qu)(qu)傾向于引進(jin)接近產業化中后期的項目(mu)，并不注重早期項目(mu)培(pei)育；而一旦項目(mu)實現產業化，又有(you)遷出產業園的需求(qiu)。在您看(kan)來，應如何轉(zhuan)變園區(qu)(qu)發(fa)展思維(wei)，彌合園區(qu)(qu)所(suo)求(qiu)和企業所(suo)需的錯位？

葉振宇：很多產業園區有考核目標，招商引資傾向產業化中后期項目，也有些園區愿意承接一些早期項目。一般來說，有相對清晰發展路徑的產業園區特(te)別是一些(xie)國家級高新區(qu)，一般都是兩手抓，以實現“長、短期結合”。

一(yi)種操作方式是(shi)圍繞(rao)產業鏈進(jin)(jin)行規劃。我去(qu)過一(yi)些東部沿(yan)海(hai)城市，新能(neng)源、新材料園區會引進(jin)(jin)大的項(xiang)目(mu)、頭部企業進(jin)(jin)來，同時也(ye)會引進(jin)(jin)處(chu)于孵(fu)化階段的項(xiang)目(mu)，是預(yu)期這些(xie)孵化項目將來能夠(gou)為(wei)頭部企(qi)業的(de)產業升級提供(gong)配套服(fu)(fu)務，還有一些是頭部企(qi)業自身孵化的(de)項目也放到(dao)園區中，也是為(wei)了服(fu)(fu)務頭部企(qi)業產業戰略布局，這(zhe)樣對于(yu)產業園區的(de)產業鏈(lian)完整性和高級化都(dou)是有好(hao)處的(de)。

推(tui)動產業(ye)園區和地方行政區整合

城(cheng)市(shi)進(jin)化(hua)論：用地是(shi)園(yuan)區(qu)體制機(ji)制創新的核心要(yao)素之一。在您看來，應如何更好進行用地規劃和配置，滿足當(dang)下產業(ye)園(yuan)區(qu)的發展需求？

葉振宇(yu)：深圳也好、上海張江也好，園區產業用地緊張是事實，但同時低效用地占比又相當高，有些一線城市高達40%。低效用地是指沒有達到既定的畝均GDP、畝均產出、畝均稅收或者畝均投資強度的用地。對于當下的中心城市來說，一個重要的問題就是怎樣應對低效用地占比較高的問題。

我認為，整治低(di)效(xiao)用地(di)需要強有力的手段。比(bi)如對低(di)效(xiao)用地(di)的回購(gou)，現在處于房地(di)產投(tou)資相對“低(di)潮”時期，是(shi)地(di)方加快(kuai)回購(gou)低(di)效(xiao)用地(di)的好機會(hui)。

另外，對(dui)于(yu)新(xin)開(kai)發用地的轉讓，可以(yi)以(yi)出(chu)(chu)租取代一(yi)次(ci)性出(chu)(chu)售(shou)，以(yi)便未來能(neng)及時調整(zheng)用地。還(huan)有一(yi)種方式，就是根(gen)據企(qi)業(ye)的需求(qiu)開(kai)發一(yi)些園區(qu)辦公樓并進行出(chu)(chu)租，讓企(qi)業(ye)能(neng)輕資產發展。

城市進(jin)化(hua)論(lun)：產(chan)業(ye)(ye)園區也存在(zai)資源調配權不足的問(wen)題(ti)。在(zai)您看來，如(ru)何解決產(chan)業(ye)(ye)園區權責不匹配的問(wen)題(ti)，實現園區效應的最(zui)大化(hua)發揮？

葉振宇：園區這個(ge)問題比較突出。產(chan)業園區管(guan)委會通常是政府派出機構，不是(shi)地(di)(di)(di)方(fang)一級政(zheng)府(fu)，這(zhe)意味著很(hen)多(duo)事權掌握(wo)在屬(shu)地(di)(di)(di)政(zheng)府(fu)手中，包括(kuo)工(gong)商登記、土地(di)(di)(di)審批、建規審批等各(ge)個方(fang)面(mian)。所(suo)以，這(zhe)涉及到(dao)體制(zhi)機制(zhi)改革的(de)問(wen)題。

產業園(yuan)區管(guan)委(wei)會要(yao)成為一(yi)級政(zheng)(zheng)府，就要(yao)調整行政(zheng)(zheng)區劃。現在(zai)有一個趨勢，就是(shi)產(chan)業(ye)園(yuan)(yuan)(yuan)區跟地方行政(zheng)區進(jin)行整(zheng)合(he)(he)，園(yuan)(yuan)(yuan)區管委會(hui)負責(ze)人可能(neng)是(shi)來自地方政(zheng)府的一、二把手(shou)，以綜合(he)(he)服(fu)務中(zhong)心的形式實現政(zheng)府職能(neng)在(zai)園(yuan)(yuan)(yuan)區的直接派駐(zhu)，這樣(yang)就能(neng)理(li)順“園(yuan)(yuan)(yuan)區事園(yuan)(yuan)(yuan)區辦”。

還有(you)比(bi)較大的一塊是社會服務。一(yi)些園區里有(you)村莊、有(you)居民，社會(hui)事務也需(xu)要(yao)地方政府(fu)配套提供。如果(guo)行(xing)政(zheng)區跟(gen)產業園區整合，相對(dui)來說就更順了，也可以(yi)減(jian)輕園區管委會的負擔(dan)，直接就讓屬地政(zheng)府進(jin)行(xing)管理，讓產業園區聚焦主業。

另外，現在產業(ye)園區管委會職能很(hen)(hen)多，但是人(ren)很(hen)(hen)少(shao)，大量使(shi)用借(jie)調(diao)、臨聘人(ren)員，導致(zhi)管委會干部(bu)隊伍素質參差不齊，流動(dong)性(xing)大，不穩定，也影響(xiang)產業(ye)園區的長(chang)期發展。

我(wo)建(jian)議產(chan)(chan)業園(yuan)區(qu)管(guan)理未(wei)來的發展(zhan)方向是，政府(fu)管(guan)規劃、提供(gong)相應配套公共服務，具體的運營(ying)管(guan)理由園(yuan)區(qu)專業企業管(guan)理，包括招商引資、產(chan)(chan)業培育、平(ping)臺建(jian)設，走向市(shi)場(chang)化

城市進(jin)化論：面對眼下的發展階段，產(chan)業(ye)園區應如何進一步引領和推(tui)動體制機制創新改革(ge)，還有(you)哪些(xie)關(guan)鍵探(tan)索方向？

葉振宇：并不是所有產業園區都能推進體制機制改革，但是很多改革確實落在了產業園區。產業園區如何承接體制機制改革？就是要擴權賦能。

第一，在行政體制改(gai)革上，包(bao)括土(tu)地、規劃(hua)、項目審(shen)批的擴權，一些市級的審(shen)批權限(xian)直(zhi)接(jie)(jie)下放到(dao)產業園區管(guan)委會，不用(yong)產業園區管(guan)委會審(shen)批完還(huan)要到(dao)政府職能部門(men)再研究通(tong)過(guo)(guo)，而是(shi)直(zhi)接(jie)(jie)到(dao)市政府會議通(tong)過(guo)(guo)。

第(di)二，產(chan)業(ye)用(yong)地(di)的空間(jian)改(gai)革，結合二十屆三中全會中土地(di)管理制度(du)改(gai)革的方向，可以進行先(xian)行先(xian)試，因為(wei)產(chan)業(ye)園區是一個界(jie)限相對清楚(chu)的空間(jian)單元(yuan)。

第三，產(chan)業園區是(shi)未來創新的重要空間單元。隨著我國進入(ru)(ru)更高收入(ru)(ru)的發展階段，越來越依(yi)賴創(chuang)新(xin)，傳統產(chan)業(ye)(ye)也到了成熟階段，很(hen)(hen)多產(chan)業(ye)(ye)產(chan)能達到頂峰，很(hen)(hen)難(nan)再(zai)進一步擴(kuo)張。產業園區在新產業培育、技術成果轉化方面大有可為，所以(yi)跟(gen)當地高校、科(ke)研機構更好地合作、把成果轉化出來(lai)，在本地實現產(chan)業化，這就需要產(chan)業園(yuan)區科(ke)技體(ti)制(zhi)改(gai)革。

記者|楊棄(qi)非

編(bian)輯|何小桃?劉艷美 杜恒峰

校對|趙慶(qing)

封面圖片來源：每經記(ji)者 張建(jian) 攝

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