每(mei)經編輯｜葉檀    

每經評論員 葉檀

地方(fang)債(zhai)務甄別(bie)關(guan)系(xi)到新預算法的實施(shi)，關(guan)系(xi)到未來(lai)地方(fang)政府定位(wei)。

1月5日是2014年底地(di)方(fang)債務存量余額(e)上(shang)報財政部的(de)截止期，據《21世紀經濟報道(dao)》披露(lu)，地(di)方(fang)債數量可(ke)能激增(zeng)，地(di)方(fang)政府糾結掙扎之后(hou)，多地(di)傾向于(yu)通(tong)過做大現存債務盤子，增(zeng)加政府負有償還(huan)責任的(de)債務，以(yi)便為未來發(fa)債留(liu)下(xia)空間。

與此同時(shi)，地方政府(fu)負(fu)有(you)償還責(ze)任的(de)(de)債(zhai)務(wu)(wu)比(bi)例也(ye)將上(shang)升(sheng)。《21世(shi)紀經濟報(bao)道》調研的(de)(de)東(dong)部省(sheng)份(fen)負(fu)債(zhai)率較(jiao)高的(de)(de)縣級樣本(ben)，此輪債(zhai)務(wu)(wu)甄別(bie)后(hou)政府(fu)負(fu)有(you)償還責(ze)任、擔保責(ze)任和(he)救(jiu)助責(ze)任的(de)(de)債(zhai)務(wu)(wu)占比(bi)分(fen)別(bie)為90%、6%、3%~4%，而(er)上(shang)一輪審計結果中占比(bi)分(fen)別(bie)為30%、30%、40%。

甄別地方債務目標之(zhi)一(yi)是摸清地方政(zheng)府家底后實施(shi)新老劃斷(duan)，從2015年(nian)開始讓地方政(zheng)府進入(ru)有序(xu)渠道內(nei)發債，市場(chang)的(de)歸市場(chang)，政(zheng)府的(de)歸政(zheng)府，擁有真正的(de)硬預算約束。

新預算法剛性(xing)約束(shu)未(wei)必能(neng)夠很快實(shi)現，以(yi)快刀(dao)斬亂麻的方式(shi)與以(yi)往的債務(wu)作(zuo)出切割可能(neng)是成本較(jiao)低的方式(shi)。

新(xin)老劃(hua)斷絕不(bu)是(shi)一刀(dao)下去(qu)就(jiu)能(neng)切割(ge)得清(qing)清(qing)楚(chu)楚(chu)，統(tong)計的(de)模糊(hu)地(di)帶，地(di)方官(guan)(guan)員的(de)責任考(kao)量，財政官(guan)(guan)員對(dui)公益性、經營性的(de)理解(jie)不(bu)同，財政部門目(mu)前缺乏執行細則(ze)，一刀(dao)切下去(qu)，很有可能(neng)血肉(rou)模糊(hu)。

有時候，表面(mian)是經營(ying)(ying)性項目(mu)實(shi)際是公(gong)益(yi)性項目(mu)，如(ru)政(zheng)府平臺為融資(zi)包裝出經營(ying)(ying)性項目(mu)可以收費，但資(zi)金統籌(chou)使用進入(ru)了(le)國道、省道等無收入(ru)來源的公(gong)益(yi)性項目(mu)。2014年12月(yue)23日，國家交(jiao)通(tong)運輸部(bu)首次匯總發布(bu)了(le) 《2013年全國收費公(gong)路統計公(gong)報》顯示，2013年我國收費高速公(gong)路通(tong)行費收入(ru)達到3316億元(yuan)，總體虧損617億元(yuan)。相(xiang)(xiang)比而言(yan)，19家A股高速公(gong)路上(shang)市(shi)公(gong)司，2014年前三季度的整體營(ying)(ying)業(ye)毛利率為51.82%，營(ying)(ying)業(ye)凈(jing)利率為31.6%，利潤(run)率與銀行等盈利大戶不相(xiang)(xiang)上(shang)下。

以往債務“亂燉”時代，經營性公路與政府還貸公路是一個籃子(zi)里的肉與青菜，好資產(chan)與壞資產(chan)搭配，讓好資產(chan)補貼(tie)壞資產(chan)。

現在，問題來(lai)了，一(yi)些地方公(gong)益性項(xiang)目進入地方政府預算(suan)籃子，由政府承擔償(chang)還責任(ren)，而(er)準公(gong)益、非公(gong)益性項(xiang)目則(ze)將相應額度歸為(wei)或有(you)債(zhai)務，要在公(gong)益性與非公(gong)益性、救助與擔保(bao)進行準確劃分比較困難。根(gen)據實(shi)際用途、未來(lai)發債(zhai)空間等，對債(zhai)務性質作(zuo)出自己的判斷，執(zhi)行者也沒有(you)細則(ze)可供借鑒，只能根(gen)據自己的理解與上級(ji)的意見(jian)作(zuo)出分類。

甄(zhen)別(bie)(bie)地(di)方債是為了終結(jie)拍腦袋的(de)(de)軟約束財政，但在甄(zhen)別(bie)(bie)的(de)(de)過程中，卻難(nan)免新的(de)(de)拍腦袋。精準(zhun)甄(zhen)別(bie)(bie)地(di)方債是不(bu)現實的(de)(de)，也沒有(you)一套精確(que)的(de)(de)標準(zhun)可供參考，如果(guo)再進行一次統計，相信(xin)地(di)方債結(jie)果(guo)還會(hui)有(you)所(suo)不(bu)同。

只要(yao)大致(zhi)(zhi)了解地(di)方債(zhai)構(gou)成，以及以往資金的去向(xiang)，此次統計(ji)就(jiu)算(suan)(suan)大功告(gao)成，同時，把握不發生地(di)方債(zhai)系統性風險(xian)，為執行新(xin)預算(suan)(suan)法勾勒大致(zhi)(zhi)框架，制止(zhi)新(xin)的地(di)方負債(zhai)以企(qi)業債(zhai)的方式改頭換面推向(xiang)市場，造成新(xin)一輪政(zheng)企(qi)不分。

此次(ci)上報負(fu)有(you)償還責任的地方(fang)債(zhai)(zhai)大幅(fu)上升，意味著(zhu)為消除存量債(zhai)(zhai)務(wu)風(feng)險，不得不維持(chi)債(zhai)(zhai)務(wu)發行規模。對于(yu)1月1日(ri)前可以合法舉借政府債(zhai)(zhai)務(wu)的保(bao)障性住(zhu)房、公路、水利、土(tu)地儲(chu)備(bei)等(deng)領域的 “在建(jian)項目后續(xu)融(rong)資”，如(ru)果政府債(zhai)(zhai)券資金不能(neng)滿足的，允許由(you)企事業單(dan)位(wei)通過銀行貸款、企業債(zhai)(zhai)、中期票據(ju)等(deng)方(fang)式舉借政府債(zhai)(zhai)務(wu)，并納入預算管理(li)和債(zhai)(zhai)務(wu)限(xian)額管理(li)。

對地方政(zheng)府預算進行剛(gang)性(xing)約(yue)束有(you)了(le)一線(xian)曙光，這是(shi)由強有(you)力的(de)上(shang)級財(cai)政(zheng)制(zhi)約(yue)，由發債渠道的(de)收緊造成(cheng)的(de)，而(er)不是(shi)由地方人大等進行約(yue)束形成(cheng)的(de)制(zhi)衡機制(zhi)，強有(you)力的(de)財(cai)政(zheng)約(yue)束可(ke)以維(wei)持(chi)多久，財(cai)政(zheng)體系是(shi)否(fou)精密，決定了(le)剛(gang)性(xing)約(yue)束的(de)效果(guo)。如果(guo)維(wei)持(chi)長久，只能靠地方人大監(jian)督，市(shi)場(chang)的(de)約(yue)束力量，后兩股力量目前非常(chang)薄弱。

新的拉鋸戰(zhan)很快(kuai)開始，地方政(zheng)府需(xu)要(yao)盡(jin)可(ke)能多的空間，財政(zheng)需(xu)要(yao)盡(jin)量剛(gang)性，是否進入良(liang)性循環，取決于(yu)新預算法的執(zhi)行力(li)(li)，取決于(yu)盡(jin)快(kuai)培育體(ti)制內的監督(du)與(yu)市(shi)場的力(li)(li)量。