每經(jing)特約評論員 魯子舜(shun)

據(ju)報道，行(xing)政復(fu)議(yi)法修訂草案(an)日前(qian)提請(qing)十三(san)屆全國人大常委會第(di)三(san)十七次會議(yi)審(shen)議(yi)。修訂草案(an)擴大了行(xing)政復(fu)議(yi)受案(an)范圍，強(qiang)化行(xing)政復(fu)議(yi)吸納和化解行(xing)政爭議(yi)的(de)能力，旨在將行(xing)政復(fu)議(yi)打造成為(wei)化解行(xing)政爭議(yi)的(de)主渠(qu)道。

行(xing)(xing)政(zheng)復(fu)議(yi)(yi)是(shi)以行(xing)(xing)政(zheng)機關(guan)上下(xia)級(ji)(ji)之間(jian)的(de)(de)層級(ji)(ji)監督(du)為基礎，由行(xing)(xing)政(zheng)機關(guan)對(dui)行(xing)(xing)政(zheng)爭議(yi)(yi)進行(xing)(xing)審查從而化解(jie)行(xing)(xing)政(zheng)爭議(yi)(yi)的(de)(de)法(fa)律制度。這一制度建立(li)30多年(nian)來(lai)，在(zai)化解(jie)行(xing)(xing)政(zheng)爭議(yi)(yi)，保護公民、法(fa)人、其(qi)他組織合法(fa)權益方面發揮了(le)非常重要的(de)(de)作用。據統(tong)計(ji)，近(jin)年(nian)來(lai)，行(xing)(xing)政(zheng)復(fu)議(yi)(yi)受(shou)案(an)量不斷增加，現在(zai)每年(nian)全國各級(ji)(ji)行(xing)(xing)政(zheng)復(fu)議(yi)(yi)機關(guan)受(shou)理的(de)(de)案(an)件已達20萬(wan)件左(zuo)右。

不過，從實踐中看，行(xing)(xing)政(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)制(zhi)度雖有(you)30多年實踐，但(dan)(dan)在化(hua)解行(xing)(xing)政(zheng)爭議(yi)(yi)方面(mian)，卻依(yi)然面(mian)臨“叫(jiao)好不叫(jiao)座”的(de)尷尬(ga)局面(mian)。我國(guo)每年行(xing)(xing)政(zheng)爭議(yi)(yi)數以(yi)億計，源于行(xing)(xing)政(zheng)糾紛的(de)信(xin)訪案件(jian)少(shao)說也有(you)幾百萬件(jian)，但(dan)(dan)行(xing)(xing)政(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)年受(shou)理案件(jian)數量卻只有(you)20萬件(jian)左右，多數基(ji)層行(xing)(xing)政(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)機關受(shou)案量都遠少(shao)于同級法院和信(xin)訪機構。而在國(guo)外不少(shao)國(guo)家，行(xing)(xing)政(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)制(zhi)度基(ji)本上能夠化(hua)解大(da)多數的(de)行(xing)(xing)政(zheng)爭議(yi)(yi)。

我國行政(zheng)復議(yi)制(zhi)(zhi)度(du)(du)沒(mei)有發揮應有的作用(yong)，與法律中的制(zhi)(zhi)度(du)(du)設計不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)科(ke)學密切(qie)相關。長期(qi)以來，由于法律不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)夠健全，各地行政(zheng)復議(yi)機構能力建設沒(mei)有受到(dao)足(zu)夠重視，行政(zheng)復議(yi)從(cong)業人員(yuan)素質不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)高，行政(zheng)復議(yi)程序不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)完善不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)科(ke)學，行政(zheng)復議(yi)決定(ding)的公(gong)信力也不(bu)(bu)(bu)(bu)(bu)高，因(yin)而，在修改行政(zheng)復議(yi)法時，必(bi)須(xu)正視這(zhe)些問題，對相關制(zhi)(zhi)度(du)(du)作出完善。

首先是(shi)(shi)要對(dui)(dui)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)制度科學定(ding)位。行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)的優勢是(shi)(shi)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)機(ji)關內部層級(ji)監督，方便(bian)、快捷(jie)而且具有(you)專(zhuan)業性(xing)(xing)，行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)機(ji)關可以直接撤(che)銷、變更錯誤的行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)行(xing)(xing)(xing)(xing)為，從而方便(bian)快捷(jie)地維護行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)相對(dui)(dui)人(ren)的合法(fa)(fa)權益。但當前行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)實踐(jian)中，各地行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)機(ji)關作(zuo)出(chu)復(fu)(fu)議(yi)(yi)決定(ding)的時(shi)間與法(fa)(fa)院行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)訴訟(song)相比(bi)，往往沒(mei)有(you)太大優勢，而行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)工作(zuo)人(ren)員不(bu)(bu)(bu)僅(jin)沒(mei)有(you)體現出(chu)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)專(zhuan)業性(xing)(xing)，法(fa)(fa)治素養和(he)獨立性(xing)(xing)往往又(you)不(bu)(bu)(bu)如(ru)法(fa)(fa)官，這是(shi)(shi)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)不(bu)(bu)(bu)“受寵”的重要原因(yin)。因(yin)此，在行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)法(fa)(fa)修(xiu)改時(shi)，必(bi)須突出(chu)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)審查(cha)的快速、便(bian)捷(jie)性(xing)(xing)，同(tong)時(shi)，又(you)要強調行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)機(ji)關和(he)行(xing)(xing)(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)(fu)議(yi)(yi)工作(zuo)的相對(dui)(dui)獨立性(xing)(xing)。

考慮到行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)管理(li)的(de)專(zhuan)業(ye)(ye)(ye)(ye)性和復(fu)雜性，法律修改時還要進行(xing)(xing)制度(du)設計，使(shi)參(can)與(yu)某(mou)一具體(ti)案(an)件的(de)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)人(ren)員(yuan)(yuan)(yuan)能體(ti)現(xian)出“行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)管理(li)專(zhuan)業(ye)(ye)(ye)(ye)性”，要選聘專(zhuan)業(ye)(ye)(ye)(ye)人(ren)員(yuan)(yuan)(yuan)和熟悉具體(ti)業(ye)(ye)(ye)(ye)務(wu)的(de)人(ren)員(yuan)(yuan)(yuan)參(can)與(yu)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)案(an)件的(de)調查審(shen)查，避免“外行(xing)(xing)審(shen)查內行(xing)(xing)”。比如，在審(shen)查消防(fang)安全方面的(de)爭議(yi)時，如果行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)機構專(zhuan)職人(ren)員(yuan)(yuan)(yuan)都不熟悉消防(fang)業(ye)(ye)(ye)(ye)務(wu)，原則上應當聘請(qing)一至(zhi)兩位熟悉業(ye)(ye)(ye)(ye)務(wu)的(de)專(zhuan)業(ye)(ye)(ye)(ye)人(ren)士參(can)與(yu)，從而使(shi)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)決定能體(ti)現(xian)專(zhuan)業(ye)(ye)(ye)(ye)性。單(dan)純(chun)讓行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)機構的(de)人(ren)員(yuan)(yuan)(yuan)去辦理(li)專(zhuan)業(ye)(ye)(ye)(ye)性行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)案(an)件，難以避免“外行(xing)(xing)審(shen)查內行(xing)(xing)”，也無法提升(sheng)行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)水(shui)平。

其次，要對行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)(yi)(yi)程(cheng)序進行(xing)(xing)完善。這其中首(shou)要的是要改變傳統的“書面審理為(wei)原(yuan)則(ze)(ze)”的模式，修(xiu)改為(wei)“當面聽(ting)證(zheng)調(diao)查為(wei)原(yuan)則(ze)(ze)”，讓各方當事人(ren)、行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)糾紛相(xiang)關人(ren)等坐在一(yi)起進行(xing)(xing)陳述辯論，既可以(yi)全面調(diao)查，也可以(yi)進行(xing)(xing)辯論，還可以(yi)進行(xing)(xing)協(xie)商，從(cong)而(er)提高(gao)糾紛解決(jue)(jue)效率(lv)和質(zhi)量。同時，為(wei)了(le)打消行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)(yi)(yi)“官(guan)官(guan)相(xiang)護”的疑(yi)慮(lv)，要堅持行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)(yi)(yi)公(gong)開原(yuan)則(ze)(ze)，行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)(yi)(yi)案件審理聽(ting)證(zheng)原(yuan)則(ze)(ze)上可以(yi)旁聽(ting)，行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)(yi)(yi)決(jue)(jue)定書原(yuan)則(ze)(ze)上向社會公(gong)開。考慮(lv)到行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)糾紛的復(fu)雜性(xing)、多樣性(xing)，行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)(yi)(yi)調(diao)查審查過程(cheng)中，應(ying)當鼓(gu)勵進行(xing)(xing)溝通(tong)協(xie)調(diao)，如果行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)爭議(yi)(yi)(yi)雙方能夠達(da)成(cheng)一(yi)致，就可以(yi)結束行(xing)(xing)政(zheng)(zheng)(zheng)復(fu)議(yi)(yi)(yi)程(cheng)序。

再次(ci)，行政(zheng)復(fu)議(yi)的(de)優勢是能夠“案(an)結事了(le)”，也(ye)能夠實(shi)現(xian)層級監督。因此，在行政(zheng)復(fu)議(yi)完(wan)成調查、聽證等程序后(hou)，行政(zheng)復(fu)議(yi)機關(guan)不應(ying)當“和稀(xi)泥”，對(dui)于(yu)行政(zheng)行為(wei)中的(de)問(wen)(wen)題，應(ying)當清晰指(zhi)出，對(dui)于(yu)應(ying)當改(gai)(gai)變(bian)或者撤銷的(de)，原則(ze)上(shang)應(ying)當直接改(gai)(gai)變(bian)或撤銷。對(dui)于(yu)具有(you)典型性的(de)案(an)例，還應(ying)當舉一反三，推動(dong)相關(guan)問(wen)(wen)題的(de)全面整改(gai)(gai)。行政(zheng)復(fu)議(yi)的(de)審(shen)查，不僅要審(shen)查行政(zheng)行為(wei)的(de)合(he)法性，也(ye)要審(shen)查合(he)理性。

從(cong)理論上(shang)講，行政(zheng)(zheng)復議(yi)的制(zhi)度(du)優勢(shi)是專業性(xing)強、高效(xiao)便民，從(cong)這(zhe)次提請審議(yi)的草(cao)案來看(kan)，修訂草(cao)案距(ju)這(zhe)一(yi)目標還(huan)有一(yi)些差距(ju)，從(cong)制(zhi)度(du)設計上(shang)看(kan)，行政(zheng)(zheng)復議(yi)的專業性(xing)、高效(xiao)性(xing)仍然(ran)沒有能夠(gou)充分體現，行政(zheng)(zheng)復議(yi)的公(gong)信(xin)力仍然(ran)缺(que)乏保(bao)障。因此，期待立法者能夠(gou)深入(ru)調(diao)研，廣泛聽取各(ge)方(fang)意見，不(bu)斷(duan)推(tui)動(dong)行政(zheng)(zheng)復議(yi)制(zhi)度(du)完善(shan)，使行政(zheng)(zheng)復議(yi)真(zhen)正成(cheng)為(wei)解決行政(zheng)(zheng)糾紛的主渠道。