每經記者｜楊(yang)棄非    每經編輯(ji)｜楊(yang)歡

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今天(tian)公開(kai)的政府(fu)工作報告（下稱(cheng)“報告”）中，一個數字(zi)十(shi)分引人注目：去年(nian)，我國常住(zhu)人口城(cheng)鎮化率(lv)已經提高到65.2%。

根據“十四五(wu)”規劃(hua)和(he)2035年(nian)遠景目(mu)標綱要提(ti)出(chu)的目(mu)標，“十四五(wu)”時(shi)期(qi)，我國常住人口城鎮化(hua)率將提(ti)高到(dao)65%。如(ru)今，“十四五(wu)”尚(shang)未過半，目(mu)標已然達(da)成，速度不可謂不快。

是什么推(tui)動了(le)中國城鎮化(hua)的(de)迅速推(tui)進？增長動能又還將持續(xu)多(duo)久？

十年(nian)前，有關“加快戶籍(ji)制度改(gai)革”的(de)一系列部署，按下了(le)常住(zhu)人口城(cheng)鎮化的(de)快進(jin)鍵。當年(nian)，全國常住(zhu)人口城(cheng)鎮化率僅53.7%，到(dao)現在十年(nian)間增長超過10個百分點。縣(xian)城(cheng)成為(wei)新型城(cheng)鎮化的(de)重要載(zai)體。在今(jin)年(nian)報告(gao)中關于“持續(xu)推進(jin)以(yi)人為(wei)核心(xin)的(de)新型城(cheng)鎮化”首先提到(dao)的(de)就是，“完善城(cheng)市特別是縣(xian)城(cheng)功能，增強綜合(he)承載(zai)能力”。

宏(hong)大敘事外，報(bao)告中(zhong)的(de)一(yi)個(ge)細(xi)節(jie)是，成(cheng)渝地區(qu)(qu)雙城(cheng)經(jing)濟(ji)圈(quan)繼續(xu)作(zuo)為“新型城(cheng)鎮化(hua)”的(de)唯一(yi)具體實踐(jian)“亮相”。往回看，2020年成(cheng)渝地區(qu)(qu)雙城(cheng)經(jing)濟(ji)圈(quan)首次出現(xian)在政府工(gong)作(zuo)報(bao)告中(zhong)，連續(xu)兩(liang)年被列(lie)入“區(qu)(qu)域協調發展”框架下，從去年開始則單獨出現(xian)在了“新型城(cheng)鎮化(hua)”的(de)相關表述中(zhong)。

今年(nian)初，國家發改(gai)委召開的城鎮工作暨城鄉(xiang)融(rong)合發展工作部際聯席會議(yi)第五(wu)次(ci)會議(yi)上，成渝(yu)地區雙城經(jing)濟(ji)圈今年(nian)建設工作要點(dian)亦(yi)被專門審(shen)議(yi)研(yan)究。在(zai)眼下城鎮化(hua)進程新節點(dian)上，這一安排也值(zhi)得展開說(shuo)說(shuo)。

量

過去十年，中國城鎮化進程(cheng)高潮迭起(qi)。

2013年(nian)，《中(zhong)(zhong)共中(zhong)(zhong)央關于全面深化改(gai)革(ge)若干(gan)重大問題的(de)決定》出(chu)爐，對戶(hu)籍制度(du)改(gai)革(ge)進行明確部署(shu)，提出(chu)“把進城落(luo)戶(hu)農(nong)民完全納(na)入(ru)城鎮(zhen)住房和(he)社(she)會(hui)保(bao)(bao)障體系(xi)，在(zai)農(nong)村參加的(de)養老保(bao)(bao)險和(he)醫(yi)療保(bao)(bao)險規范接入(ru)城鎮(zhen)社(she)保(bao)(bao)體系(xi)”。

有專家表示，這意味(wei)著(zhu)戶籍(ji)制(zhi)度改革(ge)更加凸顯(xian)“多層次、全方位”，也意味(wei)著(zhu)我國在通(tong)往(wang)公平正義的道路上邁出(chu)了更加堅實的一(yi)步。

圍繞上述決(jue)定(ding)關于“推進農(nong)業(ye)轉移(yi)人口市民(min)(min)化”的(de)部署，同年底，有(you)關“三個(ge)1億(yi)人”的(de)目標(biao)問世。其中的(de)一個(ge)“1億(yi)人”，即到2020年努力實現(xian)1億(yi)左右農(nong)業(ye)轉移(yi)人口和其他常住人口在城鎮(zhen)落戶，通(tong)過實施差(cha)別(bie)化戶口遷移(yi)政策，以(yi)期達到進城農(nong)民(min)(min)工梯度轉移(yi)。

2020年，公安部統(tong)計數據顯示(shi)，1億人(ren)(ren)進(jin)城(cheng)(cheng)落戶(hu)任(ren)務最終(zhong)提(ti)前完成，1億多農(nong)業轉(zhuan)移人(ren)(ren)口自愿有(you)序實現(xian)了市民化。此次報告中提(ti)到，十年間有(you)1.4億農(nong)村人(ren)(ren)口在城(cheng)(cheng)鎮落戶(hu)。

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城(cheng)鎮化的下一個增長點在哪？

站(zhan)在“十四五”門檻上，新一(yi)輪討論(lun)由(you)此展(zhan)開。此前國(guo)(guo)家(jia)發(fa)改委(wei)官(guan)網發(fa)表(biao)一(yi)篇中(zhong)國(guo)(guo)宏觀經濟研究(jiu)院投(tou)資研究(jiu)所文(wen)章，其中(zhong)提到(dao)，中(zhong)國(guo)(guo)城(cheng)鎮化率(lv)仍有(you)較(jiao)大提升空間，特別(bie)是從(cong)區域來看，2019年，東部地區城(cheng)鎮化率(lv)達到(dao)68.5%，而中(zhong)、西部則分別(bie)只有(you)56.8%、54.1%，“發(fa)展(zhan)還不(bu)充(chong)分，未來具有(you)較(jiao)大的發(fa)展(zhan)潛力(li)”。

另一方面，縣(xian)(xian)(xian)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)被投以(yi)高(gao)光(guang)。2021年政府(fu)工作報告中(zhong)提(ti)出(chu)，發展(zhan)壯大城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)群(qun)和都市(shi)圈，推進以(yi)縣(xian)(xian)(xian)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)為重要載體的(de)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)鎮化建設(she)(she)；2022年提(ti)出(chu)，加強(qiang)縣(xian)(xian)(xian)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)基礎設(she)(she)施建設(she)(she)，并首次(ci)提(ti)出(chu)“嚴(yan)控撤縣(xian)(xian)(xian)建市(shi)設(she)(she)區(qu)”；到了今年，報告中(zhong)的(de)相關表述為，“完善(shan)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)特別(bie)是縣(xian)(xian)(xian)城(cheng)(cheng)(cheng)(cheng)功能，增強(qiang)綜(zong)合承載能力”。

根據(ju)中國城市(shi)規劃設(she)計研究院(yuan)院(yuan)長王凱此前分析，按照業(ye)界對(dui)2035-2050年中國城鎮化水平達到75%-80%之間的(de)(de)一(yi)種預估來(lai)測算，未(wei)來(lai)還有1.5-2億左右人口(kou)進城，人口(kou)將進一(yi)步(bu)向大(da)城市(shi)和小城市(shi)兩(liang)端聚集，縣級單(dan)元成為城鎮化的(de)(de)重要層級。

成渝地區恰是兩個增長(chang)點的交匯地帶。

國務(wu)院發展研(yan)究(jiu)中心發展戰略和區(qu)域(yu)經濟研(yan)究(jiu)部研(yan)究(jiu)員劉云中等人研(yan)究(jiu)發現，2011-2019年，成渝城(cheng)鎮(zhen)化水平(ping)(ping)從(cong)45.3%提高至(zhi)57.3%，年均增(zeng)長1.5個百分點，超(chao)過(guo)同期全國1.2個百分點的增(zeng)長速(su)(su)度(du)，而增(zeng)速(su)(su)來源(yuan)主(zhu)要是縣級層(ceng)面——縣域(yu)城(cheng)鎮(zhen)人口(kou)增(zeng)長速(su)(su)度(du)高達5.6%，不僅超(chao)過(guo)全域(yu)平(ping)(ping)均速(su)(su)度(du)，更遠(yuan)高于地級市市區(qu)層(ceng)面年增(zeng)2.7%的速(su)(su)度(du)。

中國(guo)(guo)區域(yu)經濟學會(hui)副會(hui)長兼秘書長陳耀向城(cheng)叔(shu)分析，早在(zai)2007年，成(cheng)都和重慶兩市就被國(guo)(guo)務院批準設(she)立全國(guo)(guo)統籌城(cheng)鄉綜合配套改(gai)革(ge)試驗區，在(zai)這樣的基礎上，成(cheng)渝地(di)區推動新型城(cheng)鎮化(hua)，展開城(cheng)鄉發展先行示范一直是重要(yao)內容。

如(ru)今(jin)，兩市(shi)(shi)均(jun)已成長為(wei)超(chao)大城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)，繼續擴大空間有限；而從(cong)地(di)(di)理(li)條(tiao)件上看，該區域除成都平原外，主(zhu)要是(shi)山地(di)(di)和丘陵地(di)(di)區，聚(ju)落相(xiang)對(dui)分散(san)，很(hen)難形成沿(yan)海地(di)(di)區梯次分明的城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)體(ti)系(xi)，超(chao)大城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)相(xiang)可能直(zhi)接與大、中(zhong)、小型(xing)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)銜接。從(cong)這(zhe)一點來說，縣(xian)城(cheng)(cheng)的發展對(dui)成渝(yu)地(di)(di)區來說更(geng)為(wei)緊迫，其也理(li)應扛起領頭的重任。

質

而縣城的城鎮(zhen)化能否有效推進，還(huan)取決于城鎮(zhen)化后半場所關心的生(sheng)(sheng)活(huo)方式(shi)、生(sheng)(sheng)產方式(shi)的城鎮(zhen)化，能否在這個(ge)“城鎮(zhen)化的最小單(dan)元”中(zhong)落地。

2021年政(zheng)府工作(zuo)報告中，曾首次提(ti)到“新市民”一詞，明確要“盡最大(da)努力幫助新市民、青(qing)年人等(deng)緩(huan)解住房困難(nan)”。今(jin)年報告再次提(ti)及“新市民”，伴隨的則是教育、醫療(liao)公(gong)平等(deng)領域(yu)在數據上的明顯變化。

比如(ru)教(jiao)育層(ceng)面，過去五(wu)年內，財政性教(jiao)育經(jing)費占(zhan)國內生產總值比例每年都(dou)保持(chi)在４％以上，且(qie)學生人均經(jing)費投(tou)入(ru)大(da)幅(fu)增加(jia)。而(er)通過持(chi)續加(jia)強(qiang)農村(cun)義(yi)務教(jiao)育薄弱環節建設，基本(ben)消除城鎮大(da)班額，推動(dong)解決進城務工人員子女入(ru)學問題(ti)，不(bu)僅義(yi)務教(jiao)育鞏(gong)固率(lv)由93.8%提(ti)高到95.5%，普及高中階段教(jiao)育目標實現(xian)，高等教(jiao)育毛入(ru)學率(lv)從45.7％提(ti)高到59.6％

在醫(yi)療(liao)層面，通(tong)過(guo)深化醫(yi)藥衛生(sheng)(sheng)體制(zhi)改革(ge)，把基本(ben)醫(yi)療(liao)衛生(sheng)(sheng)制(zhi)度作為公共(gong)產品(pin)向全民提供，進一步緩解看(kan)病(bing)難、看(kan)病(bing)貴問題。城(cheng)鄉居民醫(yi)保(bao)人均財政(zheng)補助標(biao)準從(cong)450元提高到610元，住院和(he)門診(zhen)費(fei)用實現跨省直接結算，惠(hui)及(ji)5700多萬人次(ci)，推行藥品(pin)和(he)醫(yi)用耗材集(ji)中(zhong)帶量采(cai)購，降低費(fei)用負擔(dan)超(chao)過(guo)4000億元。

而這其中(zhong)，不少都(dou)能惠及“新市(shi)民”。

據陳(chen)耀分(fen)析，“新市民”的(de)待遇已(yi)經明顯得到提升。雖(sui)然從戶(hu)籍(ji)(ji)管(guan)理上看，300萬(wan)以下人口的(de)城(cheng)(cheng)市已(yi)經基本(ben)放開，300萬(wan)到500萬(wan)人口的(de)城(cheng)(cheng)市沒(mei)有完全放開，500萬(wan)以上的(de)城(cheng)(cheng)市亦有所限(xian)制。但在享(xiang)受城(cheng)(cheng)市的(de)福(fu)利待遇上，和戶(hu)籍(ji)(ji)人口的(de)差距已(yi)經大(da)(da)大(da)(da)縮小，子女能(neng)否入托、接受教育(yu)，基本(ben)不以戶(hu)籍(ji)(ji)作(zuo)為門檻，社保也與工作(zuo)單位掛鉤。

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緊(jin)隨其后的是，一些縣城(cheng)、鄉村(cun)也感受到(dao)公(gong)共服務資源的外溢。

“發(fa)達地區都(dou)市圈、城(cheng)市群內的(de)部分鄉村，通過醫共(gong)體、醫聯體，醫療(liao)資源開始下沉，優(you)質教育(yu)資源的(de)下沉也在推進，城(cheng)鄉之間的(de)差(cha)距很(hen)大概(gai)率將大幅縮小。”他說道，“現在主要是一些非(fei)城(cheng)鎮化地區、偏遠地區差(cha)距相對較大”。

而在縣(xian)城發展的(de)政(zheng)策利好下，除(chu)了被動(dong)(dong)接受，縣(xian)城也有主動(dong)(dong)作為的(de)可能。他分析成渝(yu)地(di)區(qu)就提到(dao)，對于當(dang)地(di)星羅棋布的(de)小(xiao)城鎮，可以先行一步展開(kai)試點甚至探(tan)索(suo)先行示范。比如，參照瑞士，探(tan)索(suo)山(shan)地(di)特(te)色(se)的(de)縣(xian)城發展模(mo)式(shi)，推動(dong)(dong)產(chan)業、交通、生態、市政(zheng)等基(ji)礎設施的(de)建(jian)設，形成投(tou)資熱點，有利于拉(la)動(dong)(dong)其成為經濟的(de)一種新增(zeng)長引擎(qing)。

但必(bi)須承認的是，公共服務資源的差(cha)距現階段仍然存(cun)在(zai)。“我們(men)現在(zai)的目標也(ye)不是消除差(cha)距，而是基本公共服務的均(jun)等化，這些年也(ye)一(yi)直(zhi)在(zai)朝著這一(yi)目標改進。”陳耀指出。

縣城發(fa)展的重(zhong)點、節(jie)奏也應量力而行。近年來，不少(shao)縣城出現(xian)公(gong)交系統停運，背后直指縣級(ji)財政困(kun)局。如何結(jie)合縣城實際，設計更符合市民所需(xu)、又有(you)可(ke)持續性(xing)的公(gong)共服(fu)務體系，將是縣城城鎮化下半場(chang)的重(zhong)要(yao)問題。