每經記者｜張宏  張懷水  張蕊  周逸斐  石雨昕    每經編輯｜陳星    

10月28日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱建議）公布。

《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）注意到，相比“十四五”規劃建議，本次建議出現了不少新提法，例如清理汽車、住房等消費不合理限制性措施；逐步提高城鄉居民基礎養老金等。

此外，記者注意到，建議突出科技創新的引領作用，全篇出現“科技”46次，“創新”61次。強調強化科學研究、技術開發原始創新導向，優化有利于原創性、顛覆性創新的環境，產出更多標志性原創成果。

從篇幅分布看，“加大保障和改善民生力度，扎實推進全體人民共同富裕”篇幅較長。穩步擴大免費教育范圍，探索延長義務教育年限等舉措被寫入規劃建議。

不僅如此，“民生”也多次出現在其他部分，如加大直達消費者的普惠政策力度，增加政府資金用于民生保障支出等。

為更好地理解“十五五”規劃建議，記者從中挑選出與經濟社會發展緊密相關的18個新提法，并就此采訪了多位專家。

“十五五”規劃建議提出，前瞻布局未來產業，探索多元技術路線、典型應用場景、可行商業模式、市場監管規則，推動量子科技、生物制造、氫能和核聚變能、腦機接口、具身智能、第六代移動通信等成為新的經濟增長點。

NBD：為何提出推動量子科技等產業成為新的經濟增長點？這會對相關行業帶來哪些影響？

賽智產業研究院院長趙剛：這些都是前沿性戰略性技術，當前，這些技術的基礎理論研究已經取得較大進展，實用技術研發初步或接近實現“從0到1”的突破。“十五五”時期將是這些前沿技術研發成果產業化的關鍵時期，一旦具備商業化應用條件，將大幅提升生產力水平，帶動未來信息、未來材料、未來能源、未來健康、具身智能、未來網絡等未來產業加快發展，培育形成若干個高科技產業的新增長點。

“十五五”規劃建議提出，創新監管方式，發展創業投資，建立未來產業投入增長和風險分擔機制。

NBD：此次建議提出了“建立未來產業投入增長和風險分擔機制”，您認為這主要是出于何種考慮？

國家發改委產業經濟與技術經濟研究所高技術產業研究室主任、研究員張于喆：一是未來產業面臨著技術不確定性和市場不確定性，需要創業投資加火添柴；二是面臨不確定性時，既需要政府的長期持續支持，同時也需要市場的最后驗證，因此需要風險分擔，既降低經營主體的風險，也降低政府誤判錯判的可能性，這也是堅持有效市場和有為政府相結合的具體體現。整體來說，增加風險分擔機制是基于未來產業的特征，符合未來產業發展規律、技術創新發展規律的一種政策安排。

“十五五”規劃建議提出，完善新型舉國體制，采取超常規措施，全鏈條推動集成電路、工業母機、高端儀器、基礎軟件、先進材料、生物制造等重點領域關鍵核心技術攻關取得決定性突破。

NBD：如何理解超常規措施推動工業母機等設備或技術的突破？

工信部信息通信經濟專家委員會委員盤和林：超常規措施是采用新的舉國體制，由國家牽頭，集合多元市場主體，包括國家主導下的科研機構、高校，也包括市場主導下的企業，抽調科研力量，凝心聚力，集中力量攻克關鍵技術。集成電路和工業母機等領域的研發投入較大，并非單一主體能夠完成，且中國急需打破這些技術瓶頸，避免受制于人。采用超常規措施主要是為了盡快獲得國產技術自主能力，實現進口替代。

“十五五”規劃建議提出，全面實施“人工智能+”行動，以人工智能引領科研范式變革，加強人工智能同產業發展、文化建設、民生保障、社會治理相結合，搶占人工智能產業應用制高點，全方位賦能千行百業。

NBD：把“人工智能+”寫入規劃建議對我國人工智能產業將產生哪些影響？

北京師范大學京師特聘教授、數字經濟與管理系主任焦豪：我國經濟發展要靠動力支撐，而這個動力已經從過去的勞動力優勢和資源消耗，逐漸轉向以技術驅動為主。無論是改造傳統產業還是培育新興產業，都離不開技術的突破。特別是像人工智能這些領域，它們是各類產業發展的增長點。當下全球技術競爭日益激烈，而國內經濟面臨轉型升級的深層次挑戰。在這樣的背景下，通過人工智能等技術突破，我們可以破解“卡脖子”問題，提升產業鏈自主可控能力，同時搶占未來產業發展的制高點。

“十五五”規劃建議提出，統籌促就業、增收入、穩預期，合理提高公共服務支出占財政支出比重，增強居民消費能力。

NBD：相較于之前的促消費措施，“十五五”規劃建議提出，合理提高公共服務支出占財政支出比重，增強居民消費能力。提高公共服務支出比重與激發消費潛能之前存在怎樣的關系？

洪略全球智庫理事長、中國政策科學研究會經濟政策委員會副主任徐洪才：提高公共服務支出占財政支出比重意味著政府有可能會加大對公共基礎設施的投入，最直接的效果是消費環境的改善和消費場景的豐富，甚至能夠創造更多新的消費場景，比如商業一條街、各種融合數字化的產品等。這顯然更能夠帶動居民消費。

“十五五”規劃建議提出，完善促進消費制度機制，清理汽車、住房等消費不合理限制性措施，建立健全適應消費新業態新模式新場景的管理辦法，落實帶薪錯峰休假。

NBD：本次規劃建議提出，清理汽車、住房等消費不合理限制性措施。您認為這一提法釋放了什么信號？接下來，房地產在促消費方面會扮演什么樣的角色？

商務部國際貿易經濟合作研究院學術委員會副主任張建平：中國經濟已經進入汽車消費和住房消費引領的新發展階段，而且汽車和住房都屬于大眾消費，能夠帶動更多的消費者參與其中。房地產直接關聯家用電器、裝修以及日常家居生活用品等，產業關聯度高，帶動能力極強，這是其他產業所無法替代的。“十五五”規劃建議強調清理汽車、住房等消費不合理限制性措施，將有利于讓房地產的帶動能力得到釋放，從而提振消費。

“十五五”規劃建議提出，推動煤炭和石油消費達峰。

NBD：為何針對煤炭和石油行業提出消費達峰目標？與我國2030年碳達峰整體目標之間存在什么關系？可采取哪些措施確保目標落地？

清華大學碳中和研究院副院長關大博：煤炭和石油均為化石能源，而實現化石能源達峰是我國2030年實現碳達峰的一個前提條件。

中央財經大學能源經濟專家邢雷：這要求我國加快建設新型能源體系，持續提高新能源供給比重，推動能源消費綠色化低碳化。對能源產業來說，一是要大力發展清潔能源，二是要大力發展新型儲能，三是要加強化石能源清潔高效利用。

“十五五”規劃建議提出，強化逆周期和跨周期調節，實施更加積極的宏觀政策，持續穩增長、穩就業、穩預期。

NBD：相較此前，“十五五”規劃建議提出強化逆周期和跨周期調節，實施更加積極的宏觀政策，如何理解這一變化？

東方金誠首席宏觀分析師王青：首先要充分發揮逆周期調節作用，穩定宏觀經濟運行，緩解各種沖擊可能帶來的波動。綜合考慮宏觀經濟運行環境及新舊動能轉換的復雜性，主要包括外部環境的不確定因素增多，國內現階段房地產、基建等一些傳統動能正在減弱，而以高技術制造業和服務業為代表的新動能尚在培育和壯大過程中，還不能完全彌補傳統動能減速的缺口，未來一段時間更加積極的宏觀政策將在擴大內需方面持續發力。同樣重要的是，未來宏觀調控還會注重“跨周期設計”，意味著“十五五”期間財政政策和貨幣政策都不會搞大放大收。總體上看，“十五五”期間財稅金融政策會保持較強的穩定性和連續性。

“十五五”規劃建議提出，發揮積極財政政策作用，增強財政可持續性。加快建設金融強國。完善中央銀行制度，構建科學穩健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系，暢通貨幣政策傳導機制。

NBD：展望“十五五”，如何實施更加積極的財政政策，有哪些空間？如何理解構建科學穩健的貨幣政策體系和覆蓋全面的宏觀審慎管理體系？

王青：積極的財政政策將綜合運用赤字、專項債、特別國債等財稅政策工具，大力提振消費，擴大有效投資。貨幣政策方面，未來一段時間有望保持適度寬松的主基調，更加注重政策利率的價格型調控作用，暢通利率傳導機制，持續引導企業和居民融資成本下降，激發市場主體內生性融資需求。這也是當前促消費、擴投資、推動房地產市場止跌回穩的一個重要發力點。

“十五五”規劃建議提出，對接國際高標準經貿規則，以服務業為重點擴大市場準入和開放領域，擴大單邊開放領域和區域。

NBD：“十四五”規劃建議提到有序擴大服務業對外開放。但本次強調以服務業為重點擴大市場準入和開放領域。您如何看待這種表述的轉變？未來5年，服務業在擴大對外開放中扮演什么樣的角色？

對外經貿大學中國開放經濟理論研究院院長桑百川：“十四五”時期，中國已經實現了制造業外資準入限制的全面清零，也在不斷擴大服務貿易市場準入范圍。“十五五”時期，我認為這種表述的轉變，意味著將繼續縮減服務貿易負面清單，擴大服務貿易市場準入，通過服務貿易帶動服務業的開放和發展，重點提升服務貿易的國際競爭力。

“十五五”規劃建議提出，推動市場多元化和內外貿一體化，優化升級貨物貿易，拓展中間品貿易、綠色貿易，推動進出口平衡發展。

NBD：為什么要突出中間品貿易和綠色貿易？它們的潛能體現在什么地方？

桑百川：中間品貿易是我國外貿的主體，穩外貿的重心在于穩定中間品貿易。通過擴大中間品貿易出口來穩固中國制造業大國的地位，具有至關重要的意義。

而綠色貿易代表了國際貿易的發展方向，在全球氣候與環境變化的過程中，各國都高度關注綠色貿易，世界領先國家也都把發展綠色貿易作為未來的重要方向。推動綠色貿易的發展，不僅有助于實現“雙碳”目標，同時也有利于增強我國在國際貿易上的競爭力，并減少綠色貿易壁壘。

“十五五”規劃建議提出，大力發展服務貿易，鼓勵服務出口，完善跨境服務貿易負面清單管理制度，提升服務貿易標準化水平。

NBD：為何要突出對跨境服務貿易實施負面清單管理？這與提升服務貿易標準化水平之間存在怎樣的關系？

張建平：跨境服務貿易負面清單管理，是全球市場主要國家以及各種區域經濟伙伴關系協定的一項基本要求。這有利于我國通過強化服務貿易的市場競爭來提升服務業的競爭力，從而提升服務業占GDP的比重，滿足當前我國經濟結構轉型升級和高質量發展的需要。

服務貿易標準化是參與服務業國際競爭、擴大服務貿易規模的必要方法和措施。越是規范標準，服務業的競爭力就越強，占全球的市場份額就會得到提升。所以，提升標準化水平有助于提升我國服務貿易的全球競爭力，并且獲得更多的市場份額，也有利于國內、國際市場競爭變得更加高效。

“十五五”規劃建議提出，加力實施新一輪千億斤糧食產能提升行動，增強糧食等重要農產品供給保障能力。

NBD：建議提出“加力實施新一輪千億斤糧食產能提升行動”，這主要是出于何種考慮？

中國社會科學院農村發展研究所研究員李國祥：這是一個長期的建設任務，是“十五五”期間的重點工程之一，不是一年內能完成的項目。該行動包括高標準農田建設、水利設施建設，以及當前推進的大面積單產提升行動等一系列任務，是一個系統工程。若實現新一輪千億斤糧食產能提升，糧食產量將邁上1.5萬億斤的新臺階。

“十五五”規劃建議提出，節約集約利用農村集體經營性建設用地，依法盤活用好閑置土地和房屋，分類保障鄉村發展用地。

NBD：建議提出“節約集約利用農村集體經營性建設用地”，強調“節約集約”主要是出于哪些考慮？

國務院發展研究中心農村經濟研究部三級調研員、副研究員殷浩棟：這是優化鄉村土地資源配置的現實選擇。伴隨鄉村人口持續外流，一些地區農村集體經營性建設用地大量閑置與增量不足的結構性錯配問題愈發突出。一方面，部分“空心化”村莊存在大量閑置的集體建設用地，包括舊廠房、倉庫，撤并的鄉村學校等；另一方面，鄉村產業和集體經濟發展需要充足的建設用地支撐，但新增建設用地難以滿足需求。通過引導建設用地集約利用，盤活存量用地，優化土地資源配置，能有效破解鄉村發展用地障礙，為全面推進鄉村振興、實現農業農村現代化提供土地要素保障。

“十五五”規劃建議提出，穩步擴大免費教育范圍，探索延長義務教育年限。

NBD：延長義務教育年限對基礎教育將帶來哪些影響？

盤和林：可以減輕居民教育負擔，尤其是減輕多子女家庭的教育負擔，惠及普通百姓。同時可以減輕年輕人就業供需壓力，年輕人將謀求更高學歷，也為人力資本發展、人口質量發展奠定基礎。增加基礎義務教育年限，可進一步提高中國年輕人的綜合素質，為未來中國新興產業儲備足夠的人才。進一步加大義務教育投入，體現了中國政策的重點正在從基礎設施轉向人力資本投入。

“十五五”規劃建議提出，完善并落實基本養老保險全國統籌制度，加快發展多層次、多支柱養老保險體系，健全待遇確定和調整機制，逐步提高城鄉居民基礎養老金。

NBD：本次規劃建議提出，逐步提高城鄉居民基礎養老金，如何看待這一變化？在基金統籌方面有何建議？

中國社科院世界社保研究中心秘書長房連泉：目前，城鄉居民養老金與職工養老金差距仍然較大，亟需建立待遇調整機制。國家總體趨勢是逐步提高城鄉居民基礎養老金標準，下一步關鍵在于落實。

基金統籌方面，建議繼續推進基本養老保險全國統籌。自2022年起，全國統籌制度已正式實施，近幾年在繳費率、繳費基數、待遇調整辦法等方面實現了全國統一，基金調劑力度也持續加大。下一步的重點是，提升全國養老保險制度的統一性，政策、投資、待遇、基金管理等各個環節均需加強全國統一；持續加大基金調劑和統籌力度，逐步向“統收統支”目標邁進。

“十五五”規劃建議提出，優化保障性住房供給，滿足城鎮工薪群體和各類困難家庭基本住房需求。

NBD：本次新提出滿足城鎮工薪群體基本住房需求，這一變化將給保障房及存量房地產市場帶來什么影響？

上海易居房地產研究院副院長嚴躍進：這標志著保障體系從“兜底型”向“普惠型”轉變。保障對象范圍的擴大，也將更精準助力后續一系列工作。當前部分城市部分工薪家庭，其住房面積偏小、居住環境和配套亟待改善，住房條件改善的需求強烈。各地要重視此類群體的住房需求，尤其是要把存量房屋的盤活嵌入保障房供給優化的工作中，體現系統性和民生導向。

“十五五”規劃建議提出，賦予省級政府統籌建設用地更大自主權，探索實施建設用地總量按規劃期管控模式，實行統籌存量和增量綜合供地。

NBD：相比以往的對新增建設用地實行總量控制，本次提出實施建設用地總量按規劃期管控模式，這一變化將帶來什么影響？

中國建投投資研究院研究員呂梁：該變化核心是推動地方土地管理從“規模擴張”向“質效提升”轉型，有助于顯著提升土地資源配置效率與區域發展靈活性。一方面，賦予省級政府更大自主權，使其能夠打破年度指標限制，以中長期視角在規劃期內靈活調配建設用地指標，更好保障重大項目落地。另一方面，從單一控制增量轉向規劃期總量管控，有利于引導地方政府更加注重內涵式發展，積極通過盤活批而未供、閑置及低效用地來騰挪空間，嚴控新增建設用地無序擴張。