每經記者 牟(mou)璇 左越(yue)

2015年1月(yue)1日(ri)起，2014年4月(yue)24日(ri)十二(er)屆全國(guo)人(ren)大常委會第八次會議表(biao)決通過的《環保法》修訂(ding)草案就將正式施行。

霧(wu)霾天氣持(chi)續不斷、水污(wu)染事(shi)件頻頻發生、土壤污(wu)染超標嚴重……環(huan)境(jing)問題已(yi)經(jing)成為(wei)我國(guo)亟待解決的(de)(de)民生問題。長期以(yi)來，我國(guo)環(huan)保部門的(de)(de)處罰(fa)力(li)度、執法(fa)(fa)(fa)手段(duan)被認為(wei)難以(yi)震懾(she)日益猖獗的(de)(de)環(huan)境(jing)違法(fa)(fa)(fa)行(xing)為(wei)。作為(wei)中國(guo)環(huan)境(jing)領域的(de)(de)“基本(ben)法(fa)(fa)(fa)”，《環(huan)保法(fa)(fa)(fa)》此次(ci)迎來了25年來的(de)(de)首次(ci)修訂。由于環(huan)保法(fa)(fa)(fa)牽涉(she)面(mian)甚廣、爭(zheng)議(yi)較多，這次(ci)修法(fa)(fa)(fa)進行(xing)了四次(ci)審議(yi)才(cai)得以(yi)通(tong)過。新(xin)(xin)《環(huan)保法(fa)(fa)(fa)》是(shi)(shi)一(yi)部“長牙齒”的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)律，是(shi)(shi)一(yi)部能(neng)對怨聲極大的(de)(de)污(wu)染現象打出(chu)硬拳(quan)的(de)(de)法(fa)(fa)(fa)律，它提供(gong)了一(yi)系列足以(yi)改變現狀并且有針對性(xing)的(de)(de)執法(fa)(fa)(fa)利器，也將對資本(ben)市場的(de)(de)多個行(xing)業和(he)公(gong)司產生重大影(ying)響，《每日經(jing)濟新(xin)(xin)聞》記者梳理出(chu)“四大鐵拳(quan)”，為(wei)您(nin)全面(mian)解讀這部“史上(shang)最嚴”的(de)(de)《環(huan)保法(fa)(fa)(fa)》。

按日計罰上不封頂

事實上，國家在(zai)環境領域(yu)的(de)立法(fa)不少(shao)，但由于違法(fa)成本低，導致對相關企(qi)業(ye)的(de)經(jing)濟處罰并(bing)未取得(de)應有的(de)震懾(she)及約束作(zuo)用。

2015年元旦起正(zheng)(zheng)式實(shi)施(shi)的(de)新(xin)《環保法》對企(qi)業懲治力度大(da)大(da)加強，修(xiu)訂(ding)后的(de)第六章第五十九條明確規定，“企(qi)業事業單(dan)位和其他生產(chan)經營者違法排(pai)放(fang)污染(ran)物(wu)，受到罰款處(chu)罰，被(bei)責令改正(zheng)(zheng)，拒不(bu)改正(zheng)(zheng)的(de)，依法作(zuo)出處(chu)罰決定的(de)行政機(ji)關可以自責令更改之日的(de)次日起，按照(zhao)原(yuan)處(chu)罰數額按日連續(xu)處(chu)罰。”

全國人大環資委法案室副(fu)主(zhu)任王鳳春向《每日經(jing)濟新聞(wen)》記者解釋，“按日計罰(fa)(fa)”是(shi)指(zhi)執(zhi)法部(bu)門對企(qi)(qi)業(ye)作出了處罰(fa)(fa)，若企(qi)(qi)業(ye)不執(zhi)行的，繼續加(jia)罰(fa)(fa)。按日計罰(fa)(fa)是(shi)對以(yi)前處罰(fa)(fa)規定的加(jia)強和補充，主(zhu)要為保證處罰(fa)(fa)的執(zhi)行。

全國工商聯(lian)環(huan)境(jing)商會秘(mi)書(shu)長駱建華(hua)也向(xiang)記者表(biao)示，過去規定是(shi)一次性罰款(kuan)(kuan)。但對企(qi)(qi)業來說，如果治理成本高(gao)于罰款(kuan)(kuan)代價，企(qi)(qi)業就(jiu)寧交罰款(kuan)(kuan)也要(yao)排(pai)污(wu)。針對這種情(qing)況，新《環(huan)保法(fa)》規定，只要(yao)企(qi)(qi)業違法(fa)排(pai)污(wu)不達(da)標，違法(fa)一天就(jiu)罰一天，上不封頂，以此(ci)督(du)促企(qi)(qi)業認真(zhen)治理達(da)標排(pai)放(fang)。

環(huan)保(bao)部政研中心高級工程師王彬也(ye)曾在接受媒體采訪(fang)時表示：“什么是‘按日計(ji)罰’？就是‘按日累計(ji)罰款’，是針對連續性違法行為的一種處罰制度。”

為什么要(yao)按(an)日計(ji)罰?王彬(bin)說，按(an)日計(ji)罰能(neng)依法(fa)(fa)(fa)制(zhi)止違(wei)法(fa)(fa)(fa)排污。簡單計(ji)算，違(wei)法(fa)(fa)(fa)排污按(an)照上限罰款10萬元左右，按(an)照行政處(chu)罰程序作出罰款、申請法(fa)(fa)(fa)院強(qiang)制(zhi)執行罰款改正(zheng)違(wei)法(fa)(fa)(fa)，走完法(fa)(fa)(fa)律(lv)程序一般要(yao)從幾(ji)十天(tian)到幾(ji)個月，執法(fa)(fa)(fa)成本(ben)巨大，而(er)如果違(wei)法(fa)(fa)(fa)排污者(zhe)不(bu)自(zi)覺守法(fa)(fa)(fa)，在此(ci)期間節省(sheng)的違(wei)法(fa)(fa)(fa)成本(ben)往(wang)往(wang)是一次罰款的許多倍。因此(ci)，違(wei)法(fa)(fa)(fa)成本(ben)低使得法(fa)(fa)(fa)律(lv)形同虛設。

企業違法可拘留責任人

與此同(tong)時，新(xin)(xin)《環(huan)保法(fa)(fa)》給予了各(ge)級政府、環(huan)保部(bu)門(men)以更大(da)的(de)(de)監管權力，允許其采取多種新(xin)(xin)方式進行監管。值(zhi)得注意的(de)(de)是，新(xin)(xin)法(fa)(fa)還罕見規定了行政拘(ju)留的(de)(de)處罰措施，對污染違法(fa)(fa)者動用最嚴厲的(de)(de)行政處罰手(shou)段。

新(xin)(xin)《環(huan)保法(fa)》規(gui)定，環(huan)境(jing)監察機構(gou)可(ke)(ke)以(yi)進行現場檢查；相關(guan)環(huan)保部門可(ke)(ke)以(yi)直接對造(zao)成(cheng)(cheng)環(huan)境(jing)嚴重污(wu)染的(de)設(she)備進行查封、扣押，對超(chao)標超(chao)總量的(de)排污(wu)單位可(ke)(ke)以(yi)責令限產(chan)(chan)、停產(chan)(chan)整治。如果企業不(bu)予治理污(wu)染，針對未(wei)批(pi)先建又拒不(bu)改正、通(tong)過暗管(guan)排污(wu)逃避監管(guan)等違(wei)法(fa)企業責任(ren)人(ren)，新(xin)(xin)《環(huan)保法(fa)》引(yin)入了拘留(liu)處(chu)罰(fa)。違(wei)反《新(xin)(xin)環(huan)保法(fa)》，構(gou)成(cheng)(cheng)犯罪的(de)，依(yi)法(fa)追究刑事責任(ren)。

駱建華表示，新法不(bu)僅對企業的(de)罰款力(li)度加大(da)，而(er)且(qie)還給(gei)環保(bao)(bao)部門下(xia)放了(le)行政權(quan)限。這些嚴格的(de)措施(shi)，會增加企業的(de)環保(bao)(bao)成(cheng)本(ben)，甚至會導致很多環保(bao)(bao)沒有達標(biao)的(de)企業強(qiang)行停產或者關閉。這樣做(zuo)的(de)目的(de)就是讓(rang)企業在環保(bao)(bao)達標(biao)的(de)前提下(xia)生產。

北大縱橫(heng)管理(li)(li)(li)(li)咨詢(xun)集團(tuan)總經理(li)(li)(li)(li)、高級醫藥合伙人史立臣對《每日經濟新聞》記者(zhe)表示，其實(shi)我國(guo)每年都在(zai)對環(huan)境污染的相關(guan)事件作出一(yi)些(xie)(xie)處理(li)(li)(li)(li)，但(dan)是(shi)(shi)這些(xie)(xie)處罰(fa)力(li)度(du)(du)非常輕，2014年也(ye)(ye)有(you)不少(shao)針對環(huan)保的相關(guan)政策(ce)；對于(yu)(yu)企(qi)(qi)業來說，處罰(fa)力(li)度(du)(du)太小使得(de)企(qi)(qi)業寧愿(yuan)被處罰(fa)也(ye)(ye)不愿(yuan)花錢(qian)投(tou)環(huan)保，好多企(qi)(qi)業每年就跟例行工作一(yi)樣按(an)時把罰(fa)款交(jiao)到相關(guan)監管部門，對于(yu)(yu)他(ta)們來說，小額的罰(fa)款如隔靴搔癢。因此(ci)，新《環(huan)保法》實(shi)施后(hou)更值得(de)期待的是(shi)(shi)怎(zen)么(me)落實(shi)，包括(kuo)是(shi)(shi)不是(shi)(shi)對企(qi)(qi)業的環(huan)保投(tou)入有(you)一(yi)些(xie)(xie)政策(ce)支(zhi)持(chi)，或(huo)者(zhe)在(zai)技術(shu)上有(you)沒(mei)有(you)標準化(hua)，“好多企(qi)(qi)業連(lian)怎(zen)么(me)找到治理(li)(li)(li)(li)措(cuo)施都不知道”。

監(jian)管(guan)部(bu)門問責(ze)措施嚴厲

新《環(huan)保(bao)法》在賦予(yu)各級(ji)政(zheng)(zheng)府、環(huan)保(bao)部(bu)門(men)更大權力的同時(shi)，也針(zhen)對監管(guan)主體規(gui)定了(le)嚴(yan)厲的行政(zheng)(zheng)問責(ze)措施(shi)。新法明確規(gui)定“地方各級(ji)人(ren)民(min)政(zheng)(zheng)府應(ying)當對本行政(zheng)(zheng)區域內的環(huan)境質量負責(ze)”。在第六(liu)十八(ba)條提出(chu)(chu)，有“對不符合行政(zheng)(zheng)許可條件(jian)準予(yu)行政(zheng)(zheng)許可的”“對環(huan)境違法行為(wei)進行包(bao)庇(bi)的”“依法應(ying)當作出(chu)(chu)責(ze)令停業(ye)、關(guan)閉的決定而(er)未作出(chu)(chu)的”等8種違法行為(wei)及法律法規(gui)規(gui)定的其(qi)他違法行為(wei)，造成嚴(yan)重(zhong)(zhong)后果(guo)(guo)的，地方各級(ji)人(ren)民(min)政(zheng)(zheng)府、縣級(ji)以上(shang)人(ren)民(min)政(zheng)(zheng)府環(huan)境保(bao)護主管(guan)部(bu)門(men)和其(qi)他相關(guan)部(bu)門(men)的主要(yao)負責(ze)人(ren)應(ying)當引咎辭職。同時(shi)，如果(guo)(guo)出(chu)(chu)現(xian)環(huan)境違法事(shi)件(jian)造成嚴(yan)重(zhong)(zhong)后果(guo)(guo)的，其(qi)還要(yao)承擔(dan)相應(ying)的刑事(shi)責(ze)任。

新(xin)《環保(bao)法(fa)》如(ru)此強調行政問責的原因在哪里？駱建華向《每日經濟(ji)新(xin)聞》記者表示，以往地方基層環保(bao)部門(men)會出(chu)現(xian)執法(fa)不嚴、力度不夠，甚至“貓鼠一家”的問題。而在新(xin)法(fa)正式實施后(hou)，將來一旦企業出(chu)現(xian)重(zhong)大污染事件(jian)，還可(ke)能(neng)會倒查，比如(ru)當時的監(jian)控是(shi)怎么做的，環保(bao)部門(men)是(shi)怎么批的。

王鳳(feng)春解釋(shi)道，“此次新《環保法》對行(xing)政(zheng)部門(men)(men)和地(di)方政(zheng)府的問(wen)責(ze)更加具體(ti)化。管理部門(men)(men)不(bu)盡責(ze)，是(shi)執法過程中(zhong)比(bi)較(jiao)普遍的現象，加強(qiang)監(jian)管是(shi)未來的一大趨勢。另外，以前(qian)條款(kuan)的問(wen)責(ze)主要是(shi)對執法部門(men)(men)的，但(dan)這次增加了對地(di)方政(zheng)府的問(wen)責(ze)。這就包含了政(zheng)治責(ze)任(ren)，不(bu)單純是(shi)法律責(ze)任(ren)。”

加強(qiang)信息公開與民(min)眾參(can)與

近年來，隨著公(gong)(gong)眾(zhong)對于環境(jing)知情權以及環境(jing)監督權的呼(hu)聲(sheng)日益(yi)(yi)增(zeng)加，此次環保法修訂專門設立了“信息公(gong)(gong)開和公(gong)(gong)眾(zhong)參與”章節。公(gong)(gong)眾(zhong)參與、公(gong)(gong)益(yi)(yi)訴訟、民主(zhu)監督等方式(shi)，集全社(she)會之力，共同保護(hu)環境(jing)成為新《環保法》最(zui)大亮點。

新《環(huan)(huan)保(bao)(bao)(bao)法》第五十三條規定：公民(min)(min)、法人和(he)其他組織依法享(xiang)有獲取環(huan)(huan)境信(xin)息、參(can)(can)與和(he)監(jian)督環(huan)(huan)境保(bao)(bao)(bao)護的權利(li)(li)。各級人民(min)(min)政府環(huan)(huan)境保(bao)(bao)(bao)護主(zhu)管(guan)部(bu)門和(he)其他負有環(huan)(huan)境保(bao)(bao)(bao)護監(jian)督管(guan)理(li)職責的部(bu)門，應當依法公開環(huan)(huan)境信(xin)息、完善公眾參(can)(can)與程序，為(wei)公民(min)(min)、法人和(he)其他組織參(can)(can)與和(he)監(jian)督環(huan)(huan)境保(bao)(bao)(bao)護提供便利(li)(li)。

公(gong)民可(ke)以申請(qing)公(gong)開(kai)(kai)(kai)(kai)信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)，則(ze)是在(zai)法(fa)律層(ceng)面上(shang)給了普通公(gong)眾更多發聲的機會和(he)可(ke)能(neng)。“信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)公(gong)開(kai)(kai)(kai)(kai)是原則(ze)規(gui)(gui)定(ding)，各(ge)部門(men)進行(xing)信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)公(gong)開(kai)(kai)(kai)(kai)，對于具(ju)體要(yao)公(gong)開(kai)(kai)(kai)(kai)的信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)都有規(gui)(gui)定(ding)。在(zai)政(zheng)府已經公(gong)開(kai)(kai)(kai)(kai)的信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)基礎上(shang)，公(gong)民再去申請(qing)的信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)公(gong)開(kai)(kai)(kai)(kai)也得是可(ke)以公(gong)開(kai)(kai)(kai)(kai)的信(xin)(xin)(xin)(xin)息(xi)。”王鳳春向《每(mei)日經濟新聞》記者分析(xi)。

同(tong)時，新《環(huan)保法》還擴大了(le)環(huan)境(jing)公(gong)益訴(su)訟(song)的(de)(de)主體，規定凡依(yi)法在設區的(de)(de)市級以上政(zheng)(zheng)府民(min)政(zheng)(zheng)部門登記的(de)(de)，專門從事環(huan)境(jing)保護(hu)公(gong)益活動連續(xu)5年以上且信譽良(liang)好(hao)的(de)(de)社會組織(zhi)，都能向人民(min)法院提起訴(su)訟(song)。此(ci)舉對增(zeng)強(qiang)公(gong)眾(zhong)保護(hu)環(huan)境(jing)的(de)(de)意(yi)識，樹立環(huan)境(jing)保護(hu)的(de)(de)公(gong)眾(zhong)參與(yu)理念，及(ji)時發現和(he)制止環(huan)境(jing)違法行為，具有十分(fen)重要的(de)(de)意(yi)義(yi)和(he)作用。

駱(luo)建華表示，相比普通公民，公益(yi)組織更(geng)加(jia)專(zhuan)(zhuan)業。比如(ru)(ru)說，如(ru)(ru)果要起訴(su)一(yi)個企業必須要得(de)到一(yi)些證(zheng)(zheng)據，公益(yi)組織就有一(yi)些專(zhuan)(zhuan)業的數據，能更(geng)加(jia)全面地(di)為訴(su)訟提(ti)供證(zheng)(zheng)據和材料(liao)。