每(mei)經編輯｜張敬偉    ;

◎張敬偉

4月21日，李克(ke)強(qiang)總理(li)(li)主(zhu)持召開的(de)國務(wu)院(yuan)常(chang)務(wu)會議(yi)通過了《基(ji)礎(chu)設施(shi)和公用(yong)事業特許經(jing)營(ying)管(guan)理(li)(li)辦法(fa)》，提出(chu)用(yong)制(zhi)度創(chuang)新激(ji)發民(min)間投資活力。該法(fa)規被認為是推進公私合營(ying)模(mo)式（Public-Private-Partnership，簡稱PPP）的(de)基(ji)本法(fa)。

政府(fu)舉(ju)債搞(gao)基礎設施建(jian)設的(de)(de)(de)時代已經過(guo)去了(le)，公共(gong)財政也無足(zu)夠的(de)(de)(de)容(rong)量和能力去投資，怎么辦？PPP模式(shi)是很(hen)(hen)好的(de)(de)(de)選擇，西(xi)方市(shi)場經濟成(cheng)熟的(de)(de)(de)國家早就(jiu)在做，中國“拿來(lai)主(zhu)義”顯然是合適的(de)(de)(de)。正因為(wei)如此，十八屆三中全會以(yi)來(lai)，很(hen)(hen)多政府(fu)部(bu)門的(de)(de)(de)文(wen)件中都明確(que)了(le)要發展PPP模式(shi)。

但長期以來，囿于一(yi)些(xie)政(zheng)策(ce)性限制(zhi)，一(yi)方(fang)面基礎建設工(gong)程存在(zai)政(zheng)府主導(dao)的(de)(de)(de)慣性，另一(yi)方(fang)面民間資(zi)本也(ye)有疑慮。其中的(de)(de)(de)關(guan)鍵所(suo)在(zai)，便是這種合作(zuo)(zuo)(zuo)模(mo)式缺乏有效的(de)(de)(de)制(zhi)度化合作(zuo)(zuo)(zuo)基礎，以及權利(li)與義(yi)務(wu)分割(ge)清晰的(de)(de)(de)契約精神。簡言之，若無合作(zuo)(zuo)(zuo)共贏(ying)的(de)(de)(de)基礎，PPP模(mo)式只能流(liu)于紙面上，而(er)不能變成(cheng)現實的(de)(de)(de)合作(zuo)(zuo)(zuo)行動。

如今，宏觀經濟形(xing)勢給決策層高效推(tui)進PPP模式提供了現實可行性。一(yi)是地(di)方(fang)(fang)債(zhai)(zhai)規模高企，各地(di)面臨著削減(jian)地(di)方(fang)(fang)債(zhai)(zhai)規模的(de)迫(po)切任務(wu)。而決策層也(ye)將控制債(zhai)(zhai)務(wu)規模納(na)入對地(di)方(fang)(fang)政府的(de)政績考核中(zhong)。與此配套(tao)的(de)是，地(di)方(fang)(fang)紊亂的(de)融資平臺被清理，各地(di)舉債(zhai)(zhai)發展的(de)慣性被斬斷。

二是(shi)樓市依(yi)然處于疲弱態勢(shi)，尤其是(shi)二線以下城(cheng)市，各地(di)土地(di)財政(zheng)收入大幅減少(shao)，用以償還地(di)方(fang)債(zhai)的財源通(tong)道日益逼仄。

三是中央和地(di)方財政(zheng)也在下降。據統計，2014年(nian)全國財政(zheng)收入(ru)同比增長8.6%，創23年(nian)來(lai)新低。而截至(zhi)2013年(nian)6月底，全國各(ge)級政(zheng)府負有(you)償還責任的(de)債(zhai)務達20.70萬億元(yuan)。

在(zai)此形勢下，靠(kao)政(zheng)府融資(zi)和公共(gong)財政(zheng)進(jin)行基礎(chu)設施建設，顯然是(shi)有心無(wu)力。但是(shi)為(wei)了穩增(zeng)長，貨幣政(zheng)策和財政(zheng)政(zheng)策的(de)(de)“雙(shuang)寬松”又(you)是(shi)必要的(de)(de)手段(duan)。近期的(de)(de)大幅(fu)降準(zhun)和之前(qian)的(de)(de)“3·30”樓市新政(zheng)、地方(fang)債(zhai)置(zhi)換(huan)計(ji)劃(hua)，都是(shi)為(wei)了達到一個目(mu)的(de)(de)：增(zeng)加資(zi)本流動性，讓寬裕資(zi)金進(jin)入良性的(de)(de)投資(zi)領域，而(er)不是(shi)涌(yong)向(xiang)過剩產業。

PPP模(mo)式涉及的(de)主要是基(ji)礎設(she)施和公用事業。這些基(ji)建項目，既(ji)是公共(gong)事業也是民心工程，社(she)會資(zi)(zi)(zi)本參與其中，自然能夠釋放出多(duo)種改革紅利。如給政府(fu)減壓，促政府(fu)職能轉變(bian)，充分發揮社(she)會資(zi)(zi)(zi)本效應等，既(ji)盤(pan)活(huo)了(le)(le)資(zi)(zi)(zi)本總盤(pan)子，也彰(zhang)顯了(le)(le)社(she)會資(zi)(zi)(zi)本的(de)社(she)會責(ze)任意識。

不過，PPP模式是好(hao)，但也要避免叫好(hao)不叫座的尷尬。據民生證券統計，目(mu)(mu)前省市(shi)級(ji)地方政(zheng)府共推出(chu)總額約(yue)(yue)2萬(wan)億元的PPP項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)，其中有(you)9000億元的項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)公布了具體的投(tou)資額。到(dao)目(mu)(mu)前為止，簽約(yue)(yue)的項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)約(yue)(yue)為3350億元，約(yue)(yue)占總額的1/6。未簽約(yue)(yue)項(xiang)(xiang)目(mu)(mu)主要為交通設施、社會事業、水利工程、污水處(chu)理(li)和垃圾處(chu)理(li)等。

這(zhe)意味著，社(she)會資本(ben)還在觀望，尤其對于那些多年(nian)來被視為攸關社(she)會和(he)民生“里子”的工程項目，PPP模式(shi)進(jin)展不(bu)大(da)。究其原因(yin)，說(shuo)白(bai)了還是(shi)這(zhe)些工程能(neng)夠帶給(gei)社(she)會資本(ben)的效益不(bu)確定(ding)。因(yin)此，社(she)會資本(ben)消(xiao)極觀望是(shi)可以(yi)理解的，畢竟沒有不(bu)重視收益的投(tou)資。

如(ru)今(jin)，《基礎(chu)設施和公(gong)(gong)用事業特許經營管理(li)辦法》明確了PPP模式的基本(ben)原(yuan)則和程序，即社會資(zi)本(ben)承擔(dan)設計、建設、運營、維護基礎(chu)設施的大(da)部分工作，通過使(shi)用者付費和必要的政府(fu)付費獲得(de)投資(zi)回報；政府(fu)部門負責(ze)監管基礎(chu)設施和公(gong)(gong)共服務(wu)的價(jia)格和質(zhi)量。

這一辦法將(jiang)政府部門和社(she)會資(zi)本(ben)的(de)責權利(li)厘清了，讓(rang)社(she)會資(zi)本(ben)沒(mei)有了后顧之憂，而且(qie)有利(li)可(ke)圖，自然能夠(gou)激活其參(can)與PPP模式的(de)熱情。

但(dan)是(shi)，好(hao)辦法(fa)還(huan)(huan)需要(yao)有好(hao)的(de)執行力。PPP模(mo)式除了政府(fu)和社(she)(she)會資(zi)本(ben)(ben)“甲方(fang)乙方(fang)”的(de)契(qi)約關(guan)系，還(huan)(huan)應引入最廣泛的(de)社(she)(she)會監(jian)(jian)督(du)，合作項目要(yao)做到全流程(cheng)的(de)公開透明和風險(xian)監(jian)(jian)控。這樣(yang)，既可保證相關(guan)部門恪(ke)守中道嚴格履約，確(que)保社(she)(she)會資(zi)本(ben)(ben)投(tou)資(zi)權益(yi)；同(tong)時也能減(jian)少社(she)(she)會資(zi)本(ben)(ben)投(tou)資(zi)乏力導(dao)致所投(tou)基礎設施資(zi)金鏈斷和工程(cheng)爛(lan)尾(wei)的(de)風險(xian)。

總之，PPP模(mo)式(shi)不是宏觀經(jing)濟增速放緩和市場流動性匱乏的應急之舉(ju)，而是中(zhong)國投融資體制的創新改革，必須通過(guo)制度(du)化實現PPP模(mo)式(shi)的常態性和可持續性。