每經記(ji)者(zhe)｜趙(zhao)博(bo)淵    

近(jin)年來，作(zuo)為一項全國性行動，城(cheng)市更新正在成渝(yu)地區雙(shuang)城(cheng)經(jing)濟圈各城(cheng)市火熱開展，眾(zhong)多城(cheng)市更新項目的實(shi)施切(qie)實(shi)改(gai)善了民生，不(bu)斷提升城(cheng)市宜居(ju)水平，受到了社會(hui)各界(jie)的廣泛(fan)關注。

當(dang)下城(cheng)市更新的(de)(de)趨(qu)勢如何？將發(fa)揮哪些作用？對成(cheng)渝地區雙城(cheng)經(jing)(jing)濟圈發(fa)展又具(ju)有怎樣的(de)(de)意義？就這(zhe)些備受關注的(de)(de)城(cheng)市更新熱點話(hua)(hua)題，每(mei)日經(jing)(jing)濟新聞(wen)日前(qian)與上(shang)海財經(jing)(jing)大(da)學常務副校長徐飛教(jiao)授、上(shang)海財經(jing)(jing)大(da)學公共經(jing)(jing)濟與管理學院(yuan)辛格博(bo)士(shi)展開(kai)對話(hua)(hua)。

在采訪中，徐飛(fei)和(he)辛(xin)格一致(zhi)認為，城(cheng)市(shi)更(geng)新是(shi)推動我國(guo)城(cheng)市(shi)高質量發展的(de)(de)必然選擇，已成(cheng)為我國(guo)城(cheng)市(shi)發展的(de)(de)新常(chang)態，而城(cheng)市(shi)更(geng)新在成(cheng)渝(yu)地區雙城(cheng)經濟圈(quan)的(de)(de)全面(mian)展開，不(bu)僅(jin)激活了城(cheng)市(shi)發展動力，也將持續增強區域的(de)(de)整體(ti)競爭力。

徐飛

辛格

我國城市更新的趨勢與特征

當(dang)下中國(guo)，城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)已進入(ru)高速增長之后的(de)關鍵期。從原先偏(pian)重(zhong)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)人口數量(liang)(liang)增長、土地非農化(hua)利(li)用(yong)與城(cheng)(cheng)鎮(zhen)規模擴張向(xiang)更加(jia)注(zhu)重(zhong)城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)質量(liang)(liang)和(he)現(xian)代化(hua)內涵提升轉變，推進以(yi)人為(wei)核心的(de)新(xin)型城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)，是(shi)中國(guo)式現(xian)代化(hua)新(xin)道路探索的(de)重(zhong)大成就(jiu)和(he)重(zhong)要經驗。作為(wei)新(xin)型城(cheng)(cheng)鎮(zhen)化(hua)的(de)重(zhong)要舉措之一，城(cheng)(cheng)市更新(xin)行動(dong)正在我國(guo)漸次展開，它具有怎樣(yang)的(de)趨(qu)勢和(he)特征？

截至2021年底，全國共有(you)411個(ge)(ge)城(cheng)市(shi)開展了2.3萬個(ge)(ge)城(cheng)市(shi)更(geng)新(xin)項目，制定的(de)(de)相關(guan)條(tiao)例、管理辦法(fa)和指導意(yi)見超過200個(ge)(ge)。在(zai)徐飛(fei)看來(lai)，城(cheng)市(shi)更(geng)新(xin)在(zai)我國存在(zai)明顯的(de)(de)城(cheng)市(shi)群特(te)征，大體上(shang)以京津冀、長(chang)三(san)角、大灣區(qu)(qu)和成渝(yu)地區(qu)(qu)四(si)大區(qu)(qu)域為代表。從政府角色來(lai)看，大灣區(qu)(qu)的(de)(de)市(shi)場(chang)在(zai)城(cheng)市(shi)更(geng)新(xin)中具有(you)較高(gao)的(de)(de)主(zhu)動性(xing)，政府起輔助和監管作用，而其(qi)他(ta)三(san)個(ge)(ge)區(qu)(qu)域的(de)(de)政府則在(zai)城(cheng)市(shi)更(geng)新(xin)中起主(zhu)導作用。其(qi)中京津冀在(zai)政府領(ling)(ling)導下鼓(gu)勵(li)(li)多元主(zhu)體參與(yu)改造，尤其(qi)注重國企引領(ling)(ling)；長(chang)三(san)角地區(qu)(qu)則鼓(gu)勵(li)(li)社(she)會資本(ben)的(de)(de)同時也進行定向掛牌(pai)、二級招拍掛模式；在(zai)成渝(yu)地區(qu)(qu)，政府鼓(gu)勵(li)(li)社(she)會主(zhu)體參與(yu)改造。

下沉到(dao)城市(shi)(shi)(shi)維(wei)度(du)，徐(xu)飛表(biao)示，因(yin)受經(jing)濟發展水平(ping)、地域基因(yin)、政(zheng)策差(cha)異等因(yin)素影(ying)響，各(ge)地呈(cheng)現出多(duo)元模式(shi)、多(duo)學科探索和多(duo)維(wei)度(du)治理的(de)(de)(de)新(xin)局面。北(bei)京、上海、廣州(zhou)等部(bu)分(fen)超大城市(shi)(shi)(shi)，施行城市(shi)(shi)(shi)更新(xin)的(de)(de)(de)本質是對現有空間(jian)的(de)(de)(de)優化(hua)配置——著力(li)于解決“大城市(shi)(shi)(shi)病(bing)”的(de)(de)(de)同時，推(tui)動(dong)城市(shi)(shi)(shi)空間(jian)結構(gou)調(diao)整(zheng)優化(hua)，提(ti)(ti)升居(ju)民生活的(de)(de)(de)便利度(du)和舒適度(du)；中小城市(shi)(shi)(shi)的(de)(de)(de)城市(shi)(shi)(shi)更新(xin)則(ze)主(zhu)要致力(li)于城市(shi)(shi)(shi)功能的(de)(de)(de)完善，提(ti)(ti)升城市(shi)(shi)(shi)品質，增強城市(shi)(shi)(shi)活力(li)。

“總體(ti)來(lai)看，城(cheng)市(shi)更新既是構建(jian)‘雙循環’新發展格局的(de)(de)重要(yao)支點，也是與民(min)(min)生福祉密切相(xiang)關(guan)的(de)(de)民(min)(min)生工程(cheng)，它(ta)從前瞻性、戰略性、全局性和整體(ti)性的(de)(de)高度推動城(cheng)市(shi)結構優化、功能完善和品質提升。”徐飛進一步闡釋，我(wo)國的(de)(de)城(cheng)市(shi)更新目標即(ji)是建(jian)設宜(yi)居城(cheng)市(shi)、綠(lv)色(se)城(cheng)市(shi)、韌性城(cheng)市(shi)、智慧城(cheng)市(shi)、人文城(cheng)市(shi)，走(zou)出一條(tiao)中國特色(se)城(cheng)市(shi)發展道路。

從人到城城市更新如何發揮作用

正如徐飛所(suo)言，城(cheng)市(shi)(shi)更新是一項民生(sheng)工程，它首先服務的(de)(de)就是人(ren)民。隨(sui)著人(ren)民群(qun)眾(zhong)對(dui)住(zhu)房改善(shan)、市(shi)(shi)政完善(shan)、公共(gong)服務供給及社(she)區治理等(deng)提(ti)出更高的(de)(de)要求(qiu)，為順(shun)應人(ren)民群(qun)眾(zhong)對(dui)美好生(sheng)活的(de)(de)向往，城(cheng)市(shi)(shi)更新應發揮重要作用。那么，如何通過城(cheng)市(shi)(shi)更新提(ti)升城(cheng)市(shi)(shi)居民獲得感(gan)、幸(xing)福(fu)感(gan)、安全感(gan)？

辛(xin)格認為(wei)，至(zhi)少應(ying)包含兩個(ge)要點——以人(ren)民最關(guan)心的(de)問題為(wei)導向(xiang)、促(cu)進公(gong)眾在城(cheng)市(shi)(shi)更(geng)新(xin)中(zhong)的(de)參與。在他看來，城(cheng)市(shi)(shi)更(geng)新(xin)既應(ying)健全生活服務(wu)、醫療、文化娛樂設施，也要創造(zao)便捷的(de)就業、就學、就醫環境。同(tong)時還(huan)需注意(yi)經(jing)濟(ji)活動(dong)、人(ren)口集聚(ju)規模(mo)要與城(cheng)市(shi)(shi)的(de)資(zi)源環境承載能力相(xiang)匹配，改(gai)變過去(qu)“大(da)量(liang)(liang)建設、大(da)量(liang)(liang)消耗、大(da)量(liang)(liang)排放”和過度房(fang)地(di)產化的(de)城(cheng)市(shi)(shi)開發建設方(fang)式(shi)，走內涵式(shi)發展道(dao)路，實施以提升城(cheng)市(shi)(shi)品質為(wei)主的(de)存量(liang)(liang)提質改(gai)造(zao)。

辛(xin)格(ge)還補(bu)充(chong)，在城市更新具體(ti)政(zheng)策的制(zhi)定和執行過(guo)程中(zhong)，應轉變(bian)政(zheng)府職能(neng)從“政(zheng)府主導”到“協同治(zhi)理”，轉變(bian)公眾行為從“訴求(qiu)表達”到“深度參與(yu)”。真正與(yu)加(jia)強基(ji)層(ceng)黨(dang)組織建設、居民自治(zhi)機(ji)制(zhi)建設、社區服務體(ti)系(xi)建設有機(ji)結合，健全動(dong)員(yuan)居民參與(yu)機(ji)制(zhi)，促進城市治(zhi)理體(ti)系(xi)的科學系(xi)統(tong)化構建。

服務“人”是基(ji)礎，城(cheng)市更新更宏觀的(de)(de)意義則(ze)是推動“城(cheng)”的(de)(de)發展(zhan)。作(zuo)為(wei)我國城(cheng)鎮(zhen)化下半場的(de)(de)主(zhu)要工作(zuo)，也是構建城(cheng)市未來(lai)高質(zhi)量發展(zhan)格(ge)局的(de)(de)必(bi)然舉措，城(cheng)市更新在提升城(cheng)市競(jing)爭力方面同樣起著關鍵(jian)作(zuo)用。

具體來說，辛(xin)格認為城(cheng)市(shi)更(geng)新主要在統籌優化城(cheng)市(shi)結構(gou)和配套完善(shan)城(cheng)市(shi)功(gong)能兩(liang)方面對推(tui)動城(cheng)市(shi)發展(zhan)和能級提升具有重要意義(yi)，同時他(ta)也從(cong)這兩(liang)個方面提出了實施城(cheng)市(shi)更(geng)新的側(ce)重點。

統籌優化城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)結構(gou)方(fang)面，首先需(xu)處理好主城(cheng)(cheng)與外圍(wei)、老城(cheng)(cheng)和(he)新城(cheng)(cheng)、行政區和(he)功能區、經濟區和(he)生態區等(deng)不同功能分區的(de)關(guan)系。對(dui)于(yu)一些發(fa)展(zhan)較(jiao)為(wei)緩慢、影響城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)容貌(mao)的(de)老舊城(cheng)(cheng)區，應(ying)當(dang)在確保(bao)要素有序流(liu)動和(he)資源高效配置的(de)目標下，優化城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)的(de)空間結構(gou)。此外，產業結構(gou)上(shang)各地應(ying)因地制(zhi)宜發(fa)展(zhan)優勢產業，而非在產業發(fa)展(zhan)中(zhong)做平衡；人口結構(gou)上(shang)，則(ze)應(ying)積極(ji)考慮城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)老齡化問題，吸(xi)引人才流(liu)動，建設青年、老年友好型城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)。

配套完善城(cheng)市功能(neng)方(fang)面，要(yao)推進(jin)(jin)城(cheng)市宜業功能(neng)的(de)集約高(gao)(gao)效，特別要(yao)對生產性(xing)功能(neng)的(de)用地、勞動力的(de)供給、技術供給提供高(gao)(gao)保(bao)障。同(tong)(tong)時(shi)，結合制造業服務化的(de)大態(tai)勢，推動不(bu)同(tong)(tong)城(cheng)市的(de)生產鏈條、生產環節，進(jin)(jin)行差別化的(de)分工(gong)協作和優(you)勢互補，同(tong)(tong)時(shi)也(ye)需在(zai)生活性(xing)功能(neng)和生態(tai)性(xing)功能(neng)上提高(gao)(gao)水(shui)平。

城市更新助推成渝地區雙城經濟圈建設

當前，在推(tui)動成渝地區雙城(cheng)(cheng)經濟圈建設的(de)語境(jing)下，城(cheng)(cheng)市(shi)更新的(de)“打開方式”是什么樣？

徐飛談到，四川(chuan)省(sheng)一直堅持推進(jin)以人為(wei)核心的(de)(de)新型(xing)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮化(hua)(hua)(hua)建(jian)設，聚(ju)焦城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)基礎設施(shi)(shi)功(gong)能、經濟產業轉型(xing)、生態環境保護等(deng)(deng)方(fang)(fang)面，以城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)體檢、老(lao)舊(jiu)小(xiao)區(qu)(qu)改(gai)造、城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)生態環境建(jian)設等(deng)(deng)工(gong)作(zuo)為(wei)抓(zhua)手，從更(geng)新理念、模式(shi)、制度機(ji)制等(deng)(deng)方(fang)(fang)面創新突(tu)破，持續增強(qiang)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)功(gong)能品質。重慶則集(ji)(ji)中(zhong)規定了更(geng)新對象的(de)(de)范圍，包(bao)括老(lao)舊(jiu)小(xiao)區(qu)(qu)（街區(qu)(qu)）、老(lao)舊(jiu)廠區(qu)(qu)、老(lao)舊(jiu)商業區(qu)(qu)、歷(li)史(shi)文(wen)化(hua)(hua)(hua)區(qu)(qu)、公共空(kong)間(jian)，工(gong)作(zuo)方(fang)(fang)針從“拆(chai)改(gai)留”到“留改(gai)拆(chai)增”，以完善城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)公共服務設施(shi)(shi)，保護歷(li)史(shi)文(wen)化(hua)(hua)(hua)資源(yuan)、盤活利(li)用存量資源(yuan)等(deng)(deng)、完善交通功(gong)能等(deng)(deng)，相對來說經濟產業發展的(de)(de)元素不多。因此，作(zuo)為(wei)成渝(yu)(yu)地區(qu)(qu)雙(shuang)(shuang)(shuang)城(cheng)(cheng)(cheng)經濟圈(quan)“兩極”，成都、重慶應以發揮優(you)勢、彰顯特色、協(xie)(xie)同發展為(wei)導向，突(tu)出雙(shuang)(shuang)(shuang)城(cheng)(cheng)(cheng)引(yin)領(ling)，強(qiang)化(hua)(hua)(hua)雙(shuang)(shuang)(shuang)圈(quan)互動，發揮雙(shuang)(shuang)(shuang)城(cheng)(cheng)(cheng)優(you)勢，促(cu)進(jin)兩翼協(xie)(xie)同，并統籌大中(zhong)小(xiao)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)(shi)和小(xiao)城(cheng)(cheng)(cheng)鎮發展，促(cu)進(jin)成渝(yu)(yu)地區(qu)(qu)雙(shuang)(shuang)(shuang)城(cheng)(cheng)(cheng)經濟圈(quan)形成疏(shu)密有致(zhi)、集(ji)(ji)約高效的(de)(de)空(kong)間(jian)格(ge)局。

辛格則對(dui)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)更(geng)(geng)(geng)新之于(yu)成(cheng)渝(yu)地(di)(di)區雙城(cheng)(cheng)(cheng)經濟(ji)(ji)(ji)圈(quan)(quan)建(jian)(jian)設的(de)(de)意(yi)(yi)義進行(xing)了解讀(du)。“首先就是(shi)實(shi)現產(chan)業(ye)轉(zhuan)型升級。成(cheng)渝(yu)地(di)(di)區雙城(cheng)(cheng)(cheng)經濟(ji)(ji)(ji)圈(quan)(quan)內(nei)很多城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)的(de)(de)工(gong)(gong)業(ye)倉(cang)儲用(yong)地(di)(di)已占城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)建(jian)(jian)設用(yong)地(di)(di)超過發(fa)達國(guo)家平均比例(li)。舊工(gong)(gong)業(ye)用(yong)地(di)(di)改造(zao)尤其是(shi)工(gong)(gong)改工(gong)(gong)項目周期(qi)相對(dui)較短(duan)，一般1~3年即可完成(cheng)，在這一賽道上(shang)入局企(qi)業(ye)除了傳統的(de)(de)產(chan)業(ye)地(di)(di)產(chan)商外(wai)，高科(ke)技企(qi)業(ye)、制造(zao)企(qi)業(ye)因為自帶產(chan)業(ye)資源成(cheng)為不容忽視的(de)(de)力(li)量。”他說，除此之外(wai)，在中心區低效資產(chan)更(geng)(geng)(geng)新、老舊街(jie)巷商業(ye)提(ti)升和(he)加(jia)快(kuai)綠色低碳轉(zhuan)型等方面，城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)更(geng)(geng)(geng)新也具有積極意(yi)(yi)義。例(li)如，成(cheng)渝(yu)地(di)(di)區雙城(cheng)(cheng)(cheng)經濟(ji)(ji)(ji)圈(quan)(quan)內(nei)諸多城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)在發(fa)展(zhan)過程中，形成(cheng)了一系列歷史風貌街(jie)區、商業(ye)街(jie)區品牌，通(tong)過城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)更(geng)(geng)(geng)新帶動“后街(jie)經濟(ji)(ji)(ji)”發(fa)展(zhan)，不僅(jin)將有利于(yu)城(cheng)(cheng)(cheng)市(shi)形成(cheng)更(geng)(geng)(geng)加(jia)完整的(de)(de)商業(ye)生態，也可打造(zao)創意(yi)(yi)型、科(ke)技型產(chan)業(ye)發(fa)展(zhan)的(de)(de)樂土。

“總體來說(shuo)，城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)更新是個系(xi)統性工程，不僅涉及住建、交通、教育、醫(yi)療等多個公共服務領(ling)域，還(huan)涉及城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)群、都市(shi)(shi)(shi)圈中(zhong)城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)間的(de)布局規劃(hua)調整(zheng)，因此，要推動(dong)各城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)、各部門之間的(de)協(xie)同(tong)配合，促進分工協(xie)作，切(qie)切(qie)實(shi)(shi)實(shi)(shi)強化大城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)互補(bu)與大城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)對中(zhong)小城(cheng)(cheng)市(shi)(shi)(shi)的(de)輻射帶動(dong)作用。”徐飛(fei)總結。