每經記者｜張蕊    每經編輯｜陳星    

10月28日，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》（以下簡稱《建議》）正式發布。

記者注意到，此次《建議》在投資、消費等領域出現多個新提法。這些新提法背后有怎樣的深意？在我國經濟邁向“十五五”的關鍵節點，如何破解消費率偏低、內需動力不足的深層矛盾？面對復雜嚴峻的國內外環境，深化改革的突破口究竟在哪里？

帶著這些關乎經濟發展全局的核心問題，近日，《每日經濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了第十四屆全國政協委員尹艷林。

尹艷林深耕宏觀經濟領域多年，曾長期任職于國家發改委和原中央財經領導小組辦公室，曾對中國經濟體制改革、供需結構調整等議題有著深刻洞察和獨到見解。

他直言不諱當前面臨的一些問題背后是深層次的體制問題，坦言當前改革進入深水區的特征更加明顯。他對擴大內需、全國統一大市場等領域的問題，都提出了具體的改革方向和建議。

新型城鎮化仍然是經濟增長的重要引擎

NBD：《建議》在“十五五”時期經濟社會發展的主要目標中提出，全要素生產率穩步提升，居民消費率明顯提高，內需拉動經濟增長主動力作用持續增強。這對今后幾年的經濟發展會產生哪些影響？

尹艷林：全要素生產率穩步提升對應高質量發展階段的創新驅動邏輯。創新發揮作用，首先就表現在全要素生產率的提升。這一表述是從供給端突出科技進步的重要性。

居民消費率明顯提高則對應需求端。我國目前消費率仍偏低，尤其與發達國家相比差距明顯。但判斷消費率高低要從靜態與動態兩個視角來分析。

靜態地看，某一時期消費增長率與投資增長率之間是此消彼長的關系，投資率下降，消費率就上升。

目前我國消費率仍然偏低

動態地看，消費率與經濟發展階段密切相關。改革開放初期，我國人均收入低、恩格爾系數高，大部分收入都用于保基本消費，消費率一度高達60%以上。隨著收入水平提高、恩格爾系數下降，居民儲蓄轉化為投資，投資率就上升。當經濟發展到一定階段，消費結構升級、投資增速放緩，消費率又會重新回升。

“居民消費率明顯提高”這一目標，針對我國消費率偏低的現實，意在通過擴大消費來增強內需對經濟增長的拉動力。需要指出的是，內需既包括消費也包括投資，《建議》也提到保持投資合理增長，所以并非只要消費、不要投資。

至于我國工業化的增長動力來自哪里？城鎮化是否還是經濟發展的重點？我認為我國仍處于城鎮化持續推進期，新型城鎮化仍然是經濟增長的重要引擎。

盡管城鎮化率增長放緩，但農村仍有數億人口要向城鎮轉移。目前，我國戶籍人口城鎮化率比常住人口城鎮化率要低很多，這涉及2億多人。解決他們的落戶、教育、醫療、住房、社保等公共服務問題，需要大量投資。

目前我國城鎮化率已達到67%

讓有錢且愿消費的人順利消費

NBD：《建議》提出清理汽車、住房等消費不合理限制性措施，這是基于怎樣的形勢判斷？其背后隱含的問題是此前地方政府的路徑依賴，還是治理能力的不足？

尹艷林：我曾說過，當前擴大內需最簡單最直接的辦法，是讓已具備支付能力且有消費意愿的群體能夠順利消費。有錢、想消費又不能消費，就是因為各種限制抑制了這部分需求，比如汽車、住房限購等。

為有錢且愿消費的人釋放需求，這樣就可以直接帶動相關商品銷售，從而擴大總需求，進而推動經濟增長，經濟增長反過來又帶動收入提升。雖然這不是唯一的辦法，但是一條最直接、最簡單、最有效的提振消費的路徑。

這是基于現在的需要，也是落實此前中央既定部署的必然要求。擴大內需要把提振消費放在首位，汽車、住房作為大宗消費代表，其帶動作用最為直接，見效更快、關聯更廣。

一旦限制放開、交易增加，肯定會帶來財政收入。但為什么還有地方沒取消，真正的問題在于治理理念與治理能力。不能簡單靠“堵”，而要“疏”。不合理限制就是“堵”，部分城市仍沿用“堵”式管理，以限制替代服務，屬于最原始的治理手段，效果有限且副作用明顯。《建議》在深入推進以人為本的新型城鎮化方面有一句很重要的話——“推進超大特大城市治理現代化”，講的就是這個問題。

NBD：在您看來，清理這些限制是會以一個全國統一的“大手術”方式推進，還是依然交給地方“小步慢走”？

尹艷林：這是中央明確提出的要求，相關部門和地方應該會加快推進落實。比如汽車領域的問題就涉及交通等配套管理能力能否跟上、治理方式要不要變革等。另外，鑒于各地情況差異顯著，預計不會采取“一刀切”的全國“大手術”，而將交由地方在中央部署框架內制定具體方案，逐步實施。

需及時上調個稅起征點并優化稅率結構

NBD：有專家認為優化個人所得稅制度是激活內需潛力的關鍵抓手，可以定向減輕中等收入群體負擔。對此，您怎么看？您覺得在當前經濟形勢下，提高個稅起征點是否可行？

尹艷林：我一直主張提高個人所得稅起征點，并適度下調45%的最高邊際稅率，個稅起征點可以提高到8000元至1萬元。

《建議》提到，我國就業和居民收入增長壓力較大。在這個背景下，要提振消費，我認為通過提高個稅起征點、降低邊際稅率，讓有關群體少繳點稅、多拿點收入，是增加居民可支配收入的一個比較有效、直接的辦法。

當然提高起征點、降低最高邊際稅率確實會減少財政收入，但規模相對有限：一方面，我國個稅占稅收總收入比重大約在8%左右；另一方面，45%邊際稅率覆蓋人群極少，下調后對財政影響可控。通過減稅這種“稅式支出”方式直接讓老百姓增加可支配收入，更直接更有效，不存在間接給誰發錢的問題，其效果優于財政二次分配。

相反，起征點偏低導致中等收入群體稅負相對較重，且該群體受股市、樓市調整影響，財產性收入下降，房貸壓力增加，提高其可支配收入對提振消費的邊際效應顯著。

因此，無論從必要性還是可行性看，再次上調起征點并優化稅率結構都是需要及時推進的。

NBD：《建議》提出，提高資本市場制度包容性、適應性，健全投資和融資相協調的資本市場功能。有觀點認為，“十五五”期間，資本市場牛市有望成為提振消費的放大器。您怎么看？

尹艷林：中央的態度是明確的，但僅依靠資本市場還不足以支撐擴大內需。股市上漲當然有財富效應，但能否以及何時轉化為消費支出，還需要經過多重傳導，存在不確定性。

投資要“見物又見人、物上要見人”

NBD：您多次強調有效需求不足是核心矛盾，《建議》提出以新需求引領新供給，這是否意味著政策重心從供給側結構性改革轉向需求側激活？

尹艷林：不能這樣理解。《建議》提出，堅持擴大內需這個戰略基點，堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合，以新需求引領新供給，以新供給創造新需求，促進消費和投資、供給和需求良性互動。以新需求引領新供給并非簡單的需求側邏輯，而是強調先通過多維度政策創造新的有效需求，再由需求牽引供給升級。

創造新需求跟“堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合”是相關的。惠民生領域的大量政策都可以轉化為新增需求。無論是“兩新”政策，還是提高基礎養老金的措施，只要設計得當、與消費直接掛鉤，居民拿到錢就去消費，就能形成新的需求，從而催生新供給。所以這里強調的是惠民生政策要與促進消費相結合。

同樣，“投資于人”所指向的教育、醫療、養老等民生短板，本身就會產生新的需求，并帶動相關產業增長。

新供給創造新需求方面，現在新一代手機、新能源汽車、智能家電等創新產品，正是通過供給端迭代激發潛在需求。

近年來我國新能源汽車銷量持續增長

因此，所謂“政策重心從供給側結構性改革轉向需求側激活”的說法并不準確，當前仍是圍繞擴大內需這一戰略基點，統籌供需兩端，政策的重心在擴大需求，供給側結構性改革與擴大內需是兩個不同層次的問題，不存在所謂“轉向”問題。

NBD：《建議》提出把投資于物和投資于人緊密結合。在您看來，未來五年什么樣的投資才算得上是真正的“投資于人”？

尹艷林：這里的關鍵詞是“緊密結合”。提出“緊密結合”并非簡單否定“投資于物”，而是基于發展階段變化作出的深化與拓展。經過多年高強度建設，我國傳統基礎設施已具備相當規模，但我認為仍存在空間，特別是新基建，“十五五”期間仍會安排必要項目，同時更加強調與“投資于人”的緊密銜接。

“緊密結合”就是不能把投資于物和投資于人割裂開，這里投資對象雖然依然是“物”，但最終服務對象是“人”。投資要“見物又見人、物上要見人”，既形成實物工作量，又直接惠及城鄉居民。

比如，新型城鎮化是投資于“物”——建學校、醫院、養老設施、社區公共服務設施等，但實際受益主體是“人”。原來一些地方的形象工程、重復建設雖然“見物”，但和百姓福祉沒有直接關系，所以不符合“緊密結合”的要求。

另外，還要注意“投資于物和投資于人緊密結合”與一般性民生支出的區別，比如提高醫保或者養老金標準，雖然是老百姓受益，但不是投資；直接給老百姓發錢，也不是投資而是民生支出。

NBD：在財政緊平衡的背景下，這對地方政府提出哪些要求？

尹艷林：這會倒逼地方政府在預算安排和項目謀劃中，把讓老百姓更好地分享發展成果作為優先考慮。

地方財政要調整支出結構，合理提高公共服務支出占財政支出比重。在投資方面，地方的投資項目里要盡可能增加二者緊密結合的項目，減少重復建設和低效產業投資。如果地方能把有限財力精準投向“物中見人、人得實惠”的領域，民生改進進度快，老百姓受益就更加直接。

并非所有政府投資都要以效益為標尺

NBD：在投資思路方面，“十四五”規劃建議提出拓展投資空間，而“十五五”規劃建議則提出擴大有效投資，這是否是一種語義上的“收窄”？

尹艷林：我認為這是兩個不同的維度，并非語義收窄。前者強調投資領域的拓展，后者強調投資總量的擴大，二者并不存在直接的對比關系。

《建議》明確提出，“保持投資合理增長”“優化政府投資結構，提高民生類政府投資比重”，這個要求反映的就是投資于物和投資于人緊密結合的問題。

盡管很多地方政府都表示現在七成以上支出用于民生，但其中不少為經常性支出，而非投資性支出。此次《建議》明確提出提高民生類政府投資比重，旨在引導資金投向教育、醫療、養老、老舊小區改造等民生領域，確保投資既形成實物資產，又惠及人民群眾。

NBD：您如何定義“有效投資”？其核心標準是什么？

尹艷林：與“擴大有效投資”含義相近的表述還有“擴大有效益的投資”。我認為現在講前者比后者更加重要，“有效投資”范圍更廣。

當然，《建議》明確提出“保持投資合理增長，提高投資效益”，這是一個總的要求。但在具體項目上，并非所有政府投資都要以微觀效益為標尺。公益性民生項目本身就缺乏市場回報，但這是政府應該去投的，一些有效益的投資可以讓民間資本去投。若過度強調效益，反而將限制逆周期政策空間，導致無項目可投。

特別是在當前階段，要強化逆周期和跨周期調節，實施更加積極的宏觀政策，逆周期就是由于沒有效益所以市場需求少，這個時候就需要政府投資。因此，只要能夠拉動內需、形成實物工作量，對穩增長、穩就業、穩預期產生積極作用，能實現逆周期、跨周期調節意圖的投資，都應該看作有效投資。

NBD：如何從機制上避免新一輪的無效投資？

尹艷林：重點在于防止盲目重復建設。中央已明確提出“反內卷”，要求發展新質生產力必須立足稟賦、因地制宜、科學論證，防止“一哄而上”。

地方政府應把有限資金更多投向投資于物與投資于人緊密結合的民生項目，既能提升居民福祉，又可以避免產業雷同造成的資源浪費。而對形象工程、脫離需求的重復建設，則應堅決杜絕。

國有資本可適當退出一些傳統行業為民企留出空間

NBD：《建議》提出提高民間投資比重，在當前預期偏弱的背景下，您認為真正能夠增強民營企業長期信心的定心丸是什么？

尹艷林：當前的首要任務不是提高民間投資，而是穩定民間投資。要增強民企信心，宏觀經濟層面，經濟必須企穩回升，增長預期要改善，企業才能看到可持續的市場需求和投資空間。

法律制度層面，必須全面落實民營經濟促進法，從法律和體制機制上確保民營企業平等使用生產要素、公平參與市場競爭、合法權益得到有效保護。

在改革方面，《建議》提到，完善民營企業參與重大項目建設長效機制，發揮政府投資基金引導帶動作用，其中“發揮政府投資基金引導帶動作用”這一表述尤為重要，可能意味著政府基金可以直接參與民間投資項目，為民資分擔風險、創造需求。

NBD：要提高比重，是否意味著會在一些由國企主導的領域，如能源、電信、基礎設施領域向民營經濟打開更大的門？

尹艷林：放寬準入是應該的。國有資本、國有企業應更多聚焦“三個集中”（向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中，向關系國計民生的公共服務、應急能力、公益性領域等集中，向前瞻性戰略性新興產業集中），不屬于“三個集中”的一些傳統行業可以適當退出，給民營企業留出投資空間。

近期，國務院辦公廳也印發了促進民間投資的文件，在擴大準入方面，提到具有一定收益的鐵路、核電等重點領域項目，各地方規模較小、具有盈利空間的城市基礎設施領域新建項目，低空經濟、商業航天等領域，都支持民間資本參與，這對民間資本來說都是利好。

近年來民間資本固投有所收縮

要明確政府的干預邊界

NBD：《建議》強調，堅決破除阻礙全國統一大市場建設卡點堵點，對此您如何解讀？

尹艷林：“堅決”就是力度要大，標志著這已由一般性工作要求上升為緊迫任務，凸顯中央對推進節奏和力度的進一步強化。

現行體制下，市場分割的深層矛盾仍未根除，統一大市場的構建面臨障礙。中央對此高度重視。《建議》非常具體，細化到兼并重組、市場退出等制度，現在這些方面確實有地方保護，存在卡點堵點。

NBD：要“堅決”破除，您認為中央需要有哪些硬手段？

尹艷林：這就涉及財稅機制、統計制度、考核機制、利益分配等深層次改革。

比如現行的分稅制，只要有分稅制就涉及地方利益，有利益就有地方保護，我們能不能有懲罰機制破除這種地方保護，那就要明確政府的干預邊界。企業要遷出、破產、退市、被兼并都屬于市場行為，地方政府不能設置行政障礙。

《建議》強調堅持有效市場和有為政府相結合，并把有效市場置于前面，正是要求政府回歸本位，減少對企業行為的干預。只有理順政府與市場的關系，才能破除統一大市場建設中的體制性障礙。

具體到如何破除地方保護，《建議》中已明確通過以下路徑進行統籌引導：

首先是完善有利于統一大市場建設的統計、財稅、考核制度，就是要推動形成更加科學的地方政府行為導向。

其次是優化企業總部和分支機構、生產地和消費地利益分享，如果能很好地落實，就能對統一大市場建設形成實質性推動。

當然，分稅制帶來的地方利益和現行政績考核，都是深層次的體制問題。這些問題沒解決，要想解決治理方面的問題肯定會有難度，所以改革是一個漸進的過程。

現在中央已釋放“堅決破除”的明確信號，具體落地就要看相關部門和地方政府能否在統計、財稅、考核等方面拿出可操作的改革方案，改善現有的利益導向，規范地方政府經濟促進行為。