每經記者｜淡忠奎    每經編輯｜楊歡

圖片說明：攝圖網500694626 

中國的城鎮化，正在悄然換擋。

過去的46年間，中國城鎮化率從17.9%迅速提高到67%，城鎮常住人口從1.72億人增加到9.4億人。在城鎮化取得巨大成就的同時，也積累了一些矛盾和問題。

比如，中小城市在基礎設施、公共服務等方面與大城市的差距較大，企業聚集和產業聚集能力薄弱；大城市內部發展不均衡，城市規劃與治理的短板限制人口承載能力進一步提升。

我國城鎮化正從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展正從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段——今年中央城市工作會議首次提出“現代化人民城市”建設目標，也為城鎮化的下半場指明航向。

面對即將到來的“十五五”，城鎮化如何實現高質量發展？中國城市建設還有哪些新機遇新動能？11月13日，“中國新型城鎮化理論·政策·實踐論壇2025”在清華大學召開，胡祖才、范恒山、李稻葵、魏后凱等多位權威學者圍繞相關話題展開探討。

如中國國土經濟學會首席專家，國家發改委原副秘書長范恒山所說，城市發展首先要自己過硬，把能量搞足，把品質提升，同時，城市的發展不僅僅為了城市，“如果僅僅為了城市，我們的城鎮化將失去意義，要帶動區域，特別是帶動農村”。

眼下，中國經濟發展重心逐步從供給側轉向需求側，尤其是“十五五”時期要更多立足超大規模市場優勢，破解需求不足的問題。在這一新的歷史方位下，城鎮化步入下半程，成為拉動經濟增長的重要動力源。

坐標：“擴張”到“提質”

進入“十五五”，中國也將進入基本實現社會主義現代化夯實基礎、全面發力的關鍵時期，高質量發展的主線愈發明晰——要在2035年人均國內生產總值達到中等發達國家水平，未來五年就要繼續保持5%左右的年均增長，實現質的有效提升和量的合理增長。

這需要動態把握總需求與總供給的關系。中國經濟經歷40余年的高速增長，全社會生產力、供給能力迅猛擴張，但同時需求增長相對緩慢，中國式現代化的發展重心也需要從供給側轉向需求側，系統破解需求不足的問題。

與中國式現代化相伴而行，新型城鎮化也正迎來新的歷史方位。清華大學中國經濟思想與實踐研究院院長李稻葵指出，“十五五”的核心任務之一就是提升內需，鞏固全國統一大市場，扭轉近年名義GDP增速下行的趨勢，推動經濟增速恢復，從而穩定就業預期、收入預期等。

“新型城鎮化是提振內需的重要抓手，要通過制度設計和公共投入促使農村人口融入現代化經濟生活，進一步提升經濟總需求。”他說。

過去幾年來，我國新型城鎮化取得顯著成就。“十四五”時期，我國常住人口城鎮化率從2020年的63.9%提高到2024年的67%，超過1.7億的農業人口落戶城鎮，市民化成效明顯。19個城市群常住人口占全國的比重提升至75%左右，GDP占全國的比重達到83%以上，城鎮化的空間結構也持續優化。

這要求在中國式現代化發展全局中來認識城鎮化，城市發展理念、方式、動力以及工作重心和方法都要發生轉變。在中國社會科學院學部委員、農村發展研究所原所長魏后凱看來，“十五五”時期中國城鎮化要處理好速度與質量的關系，未來五年城鎮化速度將保持在0.7個百分點左右，“加快推進農業轉移人口的市民化是提高城鎮化質量的關鍵和首要任務”。

“十五五”規劃建議提到，要科學有序推進農業轉移人口市民化，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度。

這也被認為是實現基本公共服務均等化，提升城鎮化發展質量的重要路徑。

“城鎮化是現代化的必由之路，是經濟增長的重要引擎和動力的重要來源。”在國務院參事，國家發展改革委原黨組成員、副主任胡祖才看來，“兩個轉向”是我國城鎮化發展新的坐標方位，即城鎮化從快速增長期轉向穩定發展期，城市發展從大規模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段。

結構：破解“兩極化”問題

“城市群、都市圈建設的目的是將超大特大城市輻射帶動作用與一般城市結合起來，實現核心引擎和分布式能量的一體聯動。”在范恒山看來，通過城市群、都市圈不僅能增強經濟社會發展的驅動力，而且能夠減少掣肘、暢通循環，強化互補、拓展空間。

這也是城市群、都市圈作為新型城鎮化的主體形態，支撐全國經濟增長、促進區域協調發展、參與國際競爭合作的重要平臺。城市群都市圈的本質是協同聯動，但是范恒山注意到，部分城市群、都市圈城市間的經濟社會互動不深入、協同發展條件不扎實、低水平同質化仍然嚴重，中心城市對一般城市和鄉村的虹吸效應大于輻射效應。

根據魏后凱的研究，2010至2023年，我國超大特大城市從8個增加到23個，而小城市從489個減少到469個。從人口規模看，超大特大城市城區人口占比從22.3%上升至40.2%，小城市城區人口占比則從28.33%下降至18.59%。

體現在空間格局上，超大特大城市空間擴張，建成區面積增長1.92倍，占比從16.8%上升至30.7%。小城市空間相對收縮，建成區面積增長19.3%，占比下降8.2個百分點。

這背后是城鎮化發展動能與承載空間的“錯配”。超大特大城市產業支撐力和人口吸納能力強，但面臨資源環境承載能力約束和設施承載能力壓力，而很多中小城市擁有資源環境承載能力，但是產業支撐不足。

“十五五”規劃建議提到，要加快城市群一體化和都市圈同城化，優化城市規模結構，促進大中小城市和小城鎮協調發展、集約緊湊布局。

在范恒山看來，城市群、都市圈不是越大越好，首位度越高越好，關鍵是要同城化、一體化。要以協同聯通為指引，提升城市群都市圈的品質，做好“聯”和“分”，進而實現“同”和“異”兩篇文章。

所謂“聯”就是實現新老基礎設施和基本公共服務聯通，達到同質同標。這不僅是道路聯通，也要借助以數字化為代表的新型基礎設施，實現市場聯通和體制對接，建立統一大市場的物理基礎。

中小城市是要接受輻射，享受基本公共服務，“公共服務的‘聯’，不僅是同城化、一體化的標志，也是中小城市參與同城化的動力所在，也是人民群眾享受城市群都市圈福利的關鍵所在。”

“分”就是要分工，尤其是產業的合理分工。城市間最大的傷害來自于同質競爭，而同質競爭主要表現在產業發展上。在范恒山看來，要做好以下三點——

一是體現特色，通過特色形成錯位發展；二是有機銜接，協作共建產業鏈、供應鏈；三是合作共建，通過合作聯動，共建共享戰略性新興產業、未來產業。

“如果不協同，很容易造成各自為政，而各個地方的資源，包括科技實力是有限的。尤其是對戰略性新興產業、未來產業一定要通過合作聯動來共建共享。”范恒山說。

融合：城市發展不僅為城市

黨的二十屆四中全會對“十五五”時期加快農業農村現代化、扎實推進鄉村全面振興作出戰略部署，提出要“促進城鄉融合發展”。

在胡祖才看來，我國已經進入城鄉融合發展階段，要統籌新型城鎮化與鄉村全面振興、暢通城鄉循環，加快城鄉融合發展。

這就要加快打通城鄉融合的堵點，促進要素雙向流動，構建共同繁榮的新型城鄉關系，這其中，縣域承擔著重要載體的角色。

據魏后凱研究，近年來農村勞動力就地就近轉移在加快，出現“三個下降”，即外出農民工占農民工總量的比重、外出農民工跨省比重、跨省農民工占農民工總量比重都在下降。

這也反映出農村勞動力、農業轉移人口的市民化都出現“就近就地”的趨勢，縣城成為吸納農村勞動力轉移的重要載體。

李稻葵指出，新型城鎮化實施的重點在于調動地方政府、縣級政府的動力，將國家規劃目標分解為具體、可量化、可考核的KPI，把人口市民化等任務納入干部考核體系，激發縣級政府的積極性和責任感。也要提升政府能力，正視當前地方、縣級政府面臨的“債務高懸”問題，避免在沉重的還本付息壓力之下，政府對城鎮化、戶籍改革和公共服務的動作出現變形。

在他看來，應合理利用國債這一現代化公共金融服務工具，在合理評估中央政府金融資產和國家信用空間的基礎上，通過增發國債置換部分地方政府債務，緩解地方財政壓力，并在此基礎上專門增發“新型城鎮化特別國債“，采取資金直達縣級政府的方式，重點支持縣城基礎設施完善、基本公共服務供給和常住人口市民化等。

與此同時，也要看到，農村人口老齡化和村莊空心化也進一步加劇——

根據2024年中國鄉村振興綜合調查，全國14個省份的472個樣本村中，人口凈流出的空心村占91%，呈現出“十村九空”的特征。在空心村中，人口空心化率超過43.4%的深度空心村占比近五成，達48.8%。

這也造成農村資源閑置和低效利用。在魏后凱看來，要按常住人口優化農村基礎設施和公共服務配置，加強農村低效閑置資源的開發利用，并采取市場化方式解決進城落戶農民“三權“退出問題。

在清華大學中國新型城鎮化研究院院長尹稚看來，未來的城鎮化進程中，城鄉融合以城市為發展核心、發展動力，需要重新考慮農村的發展前景。在城鄉雙向循環的背景下，實現進一步的空間優化，仍然是新型城鎮化下半場的重要任務之一。

“要以一體融合為指向來促進城鄉共同繁榮。”范恒山認為，城市的發展不僅僅是為了城市本身，否則城鎮化的推進就沒有意義。它要帶動全國，首先就要帶動周邊地區和農村地區發展起來。

“農村是我們國家現代化建設的薄弱環節，現代化的主要矛盾在農村，而解決這一矛盾的主要力量在城市。城市在推動城鄉融合發展過程中非常重要，要通過改革解決農村資源向城市、城市要素向農村的雙向流動。”他說。（文中未標注圖片來源：每經記者 淡忠奎 攝）